Gallische democratie
door J. van der Hoeven

Na de tweede wereldoorlog werd in de bevrijde westeuropese landen het vraagstuk van de regeringsvorm acuut. De vóór-oorlogse systemen hadden veel van hun gezag verloren. De ineenstorting van 1940 heeft tot dat prestige-verlies veel bijgedragen. Tijdens en na de bezetting is ijverig naar nieuwe vormen gezocht. Ook in ons land heeft menige van Hogendorp zich de door onderduiken en uitgaansverbod verschafte vrije tijd ten nutte gemaakt voor het maken van een ‘Schets’ voor een nieuwe grondwet. Die produkten van huisvlijt zijn bijna dadelijk weer vergeten en voor sommige auteurs was dat maar goed ook. Het gevolg is geweest dat in ons land alles bij het oude is gebleven, ook al zijn de grondwetsherzieningen nooit zo veelvuldig geweest als na 1945.

In Frankrijk intussen ging het anders. Op de 3e republiek was daar het intermezzo-Pétain gevolgd. En sindsdien draagt de republiek al het volgnummer 5, terwijl de structuur van de 6e republiek onderwerp is van, vooralsnog theoretische, diskussies. Er zijn er maar weinigen die met Malraux menen dat de bestaande regeringsvorm het een halve eeuw zal uithouden of zelfs dat zij het presidentschap van de Gaulle zal overleven, zoals Prélot verwacht. De 5e republiek is een maatcostuum van de Gaulle en kan niet dienen als confectie voor zijn opvolger (Vedel). Die nederlandse stabiliteit en franse ongestadigheid zijn ook aan franse auteurs opgevallen. Duverger ziet daarvan de oorzaak in het verschil in omvang en betekenis van de landen en van de daar op te lossen problemen. In landen als Nederland, Zweden, e.d. zijn de vraagstukken meer van bestuurlijke dan van politieke aard; Frankrijk met zijn belangrijke politieke vraagstukken komt niet uit met het stelsel van de ‘démocratie médiatisée’, dat b.v. in Nederland geldt. Van een démocratie médiatisée spreekt Duverger, wanneer aanwijzing van de regeringsleider

vrucht is van parlementair overleg. Als we voor het ogenblik in het midden laten, of dit een bij benadering juiste weergave is van de gang van zaken bij de kabinetsformatie in ons land, kunnen we in elk geval concluderen, dat ook in Franse ogen de democratie in Nederland beter functioneert dan in Frankrijk. Dat is verblijdend voor ons en schraagt ons zelfrespect. Maar de suggestie, dat dit veroorzaakt wordt door het dorps-politieke karakter van ons openbare leven stemt weer tot bescheidenheid.

Het lijkt mij toch wel gewenst, hier te wijzen op een zeer nationaal trekje in ons politiek en staatsrechtelijk bestel: onze belangstelling voor handhaving van juiste democratische beginselen blijkt niet in de weg te staan aan de evenzeer bestaande belangstelling voor praktische oplossingen. Dat is niet zo vreemd voor een volk met zin voor theologische dogmatiek en zedeleer. Dogmatici en moralisten staan immers voortdurend voor de noodzaak de leer zuiver en nochtans het leven dragelijk te houden. De daarbij opgedane ervaring kunnen zij zich ook op ander terrein ten nutte maken. Of deze samenhang bestaat is natuurlijk niet met zekerheid te zeggen. In elk geval hebben in ons land overwegingen van staatsleer zelden de politieke ontwikkeling gehinderd. Behoefte om de grondwet aan de geheel gewijzigde politieke realiteit aan te passen is wel gevoeld, maar tot nu toe niet zo sterk, dat het tot een algemene grondwetsherziening is gekomen. Het is daarom de vraag, of de problemen in Frankrijk op zichzelf wel zo sterk verschillen van de onze. Trouwens onze politieke problemen blijven in betekenis wel is waar achter bij de franse, maar dat neemt niet weg, dat zij zich in de nationale emoties ter dege kunnen doen gevoelen.

Naar de inzichten van de franse auteurs – hoe die overigens ook van mening verschillen – ligt de kern van de franse politieke ziekte in de democratische conceptie-zelf. Die conceptie is over het algemeen: hoe meer macht bij het volk, hoe democratischer. En omdat ‘het volk’ nu eenmaal niet zelf macht kan oefenen, anders dan door de stembus, wordt de stelling: hoe meer macht bij de vertegenwoordiging, hoe democratischer. Na de duitse nederlaag en het opruimen van het régime Pétain-Laval was het ogenblik bepaald niet geschikt om deze democratische grondstelling kritisch te be-

zien. Vandaar dat de 4e republiek op deze gedachte werd gebouwd. De daarbij in het leven geroepen zwakke waarborgen voor regerings-continuïteit tegenover parlementaire ongestadigheid faalden geheel. Het politieke beeld van de 4e republiek verschilde dan ook niet zoveel van dat van de 3e republiek: snelle regeringswisselingen, bepaald door de incidenten van het parlementaire bedrijf. Een krachtig en gecentraliseerd ambtelijk bestuursapparaat en een goed ontwikkelde administratieve rechtspraak zorgden ervoor, dat de gang van zaken in het dagelijks bestuur op de meeste punten redelijk bleef lopen. Maar ‘politiek’ was bijna hetzelfde als parlementaire diskussie. Dat was, naar het nu eenmaal aanvaarde recept, wel democratisch, maar het was niet effectief. En toen de politieke impasse volledig werd, is op staatsgreepachtige manier de 4e republiek door het régime-de Gaulle vervangen. Deze nieuwe meester bleek ontegenzeggelijk veel beter in staat het land te regeren dan al zijn voorgangers. Maar hij deed het niet democratisch. De volksvertegenwoordiging werd door hem voorbijgelopen en duidelijk geminacht. Vandaar een bekend en zeer pijnlijk dilemma: de keus tussen een niet-democratisch stelsel dat betere resultaten geeft en het democratische systeem, dat daaraan voorafging. Want al hebben de fascistische diktaturen veel schijn- of zelfs verzonnen successen laten zien, men kan niet ontkennen dat ook zij door bepaalde praktische resultaten aanvankelijk in binnenen buitenland velen hebben geïmponeerd. Dat maakt het fascisme niet minder weerzinwekkend; maar het demonstreert wèl, dat de democratie soms de indruk wekte als regeringsstelsel praktisch ontoereikend te zijn.

Het is dit punt, dat in de actuele franse diskussies in het middelpunt staat. Allen zijn het er wel over eens, dat een sterke executieve een eis des tijds is, maar waaraan moet die haar kracht ontlenen? Reynaud wil de verhouding tussen regering en parlement op een nieuwe manier regelen. Hij bepleit, dat iedere ministeriële crisis automatisch een kamerontbinding zal meebrengen. Geen volksvertegenwoordiging heeft dan een langer leven dan het kabinet dat op haar steunt. Dit systeem van de ‘dissolution automatique’ wordt wat verzacht in het stelsel van o.a. Mendès France, door hem aangeduid als ‘gouvernement de législature’. Niet de automa-

tische ontbinding, maar een duidelijk beleidsprogram, opgesteld door de meerderheid waarop de regering steunt en voor die meerderheid bindend, moet de stabiliteit en het gezag van de regering verzekeren. Ontstaat er desondanks een conflict, dan kan de regering tot ontbinding van het parlement besluiten, maar is daartoe niet verplicht.

Deze auteurs zitten met de moeilijkheid van het verenigen van een duurzame en doelbewuste regering met de democratische eis, dat het laatste woord aan de kiezers moet zijn. Die democratische eis staat boven elke diskussie, tenminste zolang men zich tevreden verklaart met de constructie, dat het parlement in daden en besluiten representatief moet worden geacht voor de ‘volkswil’. Aanvaardt men deze stelling, dan is krachtens het democratisch beginsel het parlement het centrale staatsorgaan. Alle pogingen om het parlement een stabiliteit op te dringen, die het van zichzelf niet bezit, zijn dan eigenlijk reeds een aantasting van de zuivere democratische gedachte. Het systeem-Reynaud, dat speculeert op de angst van kamerleden voor frekwente verkiezingen brengt bovendien een naar elementje in het geding Het bewerkt immers, dat de onafhankelijkheid van oordeel van kamerleden en -fracties mede wordt beïnvloed door hun kans op herkiezing. Het systeem-Reynaud laat overigens vele mogelijkheden open om door juridische interpretatie de ‘automatische’ ontbinding te omzeilen (als b.v. een ministerie aftreedt zonder voorafgaand votum van wantrouwen, volgt dan een ontbinding? en hoe te handelen als een of enkele ministers aftreden?) Mendès-France demonstreert zijn moralistische inslag ook nu weer in zijn systeem. Er moet een ‘contract de majorité’ komen. Maar wat gebeurt er, als dat niet komt? Het lijkt vrijwel zeker, dat zijn stelsel praktisch herleving van de 4e republiek zou betekenen.

Een tussenweg tussen het consulaat van de Gaulle en het klassieke democratische stelsel wordt voorgestaan door schrijvers als Vedel en Duverger, aan wie een ‘régime présidentiel’ voor ogen staat, dat op de amerikaanse of engelse praktijk is geïnspireerd.

Vedel bepleit rechtstreekse volkskeuze van de president, min of meer naar amerikaans model. Deze oplossing beantwoordt naar zijn mening ook op andere manier aan de mo-

derne ontwikkeling. Het gezag wordt zodoende in één persoon gesitueerd, waardoor het zichtbaarder wordt en echte binding tussen regering en geregeerden mogelijk maakt. En het bevordert, dat het gezag boven regionale- en groepsbelangen staat. Tegenover dit presidiaal gezag zal het parlement een eigen plaats vinden en een belangrijk tegenwicht kunnen bieden. Ook Duverger neigt tot deze oplossing, zij het met enig voorbehoud. Hij wil b.v. in dit stelsel het democratisch element versterken door op beperkte schaal het referendum mogelijk te maken.

Het régime présidentiel, zoals verdedigd door Vedel en Duverger, is een duidelijke afwijking van de europese traditie van het parlementarisme. Naar europese denkbeelden zijn democratie en parlementarisme ten nauwste met elkaar verbonden. In het parlementaire stelsel zijn de wetgeving en de hoofdlijnen van het bestuursbeleid in het volk-zelf verankerd. Men ziet daarin de beste waarborg voor het behoud van de vrijheid en het bevorderen van de welvaart van allen. Deze opvatting berust op een paar simpele vooronderstellingen, n.l. le er bestaat iets, dat bij benadering kan worden gehanteerd als ‘volkswil’; 2e die ‘volkswil’ komt tot uiting in parlementaire meerderheidsbesluiten; 3e zolang de regering steunt op de parlementaire meerderheid, of tenminste door die meerderheid niet uitdrukkelijk wordt gedésavoueerd, steunt ook zij op de wil des volks. Ik ben mij er wel van bewust, dat deze voorstelling van zaken tevens een vereenvoudiging betekent, maar in grote lijnen geeft zij toch aan, wat naar gangbare opvattingen de grondslag vormt van het parlementaire politieke stelsel. Men kan zich er slechts over verbazen, dat deze vreemde ficties zo lang stand houden. Het stelsel berust op politiek-principiële grondslagen van een heel betrekkelijke realiteitswaarde, niet op sociaal-psychologische overwegingen of op de doelmatigheid. Duverger wijst erop, dat het parlementaire stelsel technisch wel enige bescherming biedt tegen het aan de macht komen van een dictator, maar dat het soms de sociologische voorwaarden voor het ontstaan van een dictatuur bevordert en het ontstaan daarvan herhaaldelijk niet heeft kunnen voorkomen. Men kan daar aan toevoegen, dat soms zelfs de juridisch-constitutionele hefboom voor het omverwerpen van de democratie door het

parlementaire stelsel zèlf geleverd werd. Dat gebeurde b.v. bij het ‘legale’ aan de macht komen van Hitler in 1933.

De principiële politieke grondslagen van het parlementarisme zijn overigens typische produkten van een liberale negentiende-eeuwse denkwijze: de kiezers maken zèlf uit, hoe ze geregeerd willen worden, en zodoende wordt ook het beste resultaat verkregen. Die verwachting gaat wel aardig op in een statische samenleving van betrekkelijk eenvoudige structuur. Maar dat is niet het beeld van onze maatschappij. In onze tijd is regeren steeds meer zèlf een gespecialiseerde activiteit geworden: de goede regeerder is specialist in het coördineren van en kiezen uit talrijke specialistische oordelen van anderen. En zulk een keus moet snel kunnen gebeuren en desnoods snel kunnen worden aangepast aan nieuwe gegevens. Het denkbeeld, dat wetgeving de centrale overheidsactiviteit is, die de normen stelt, waarbinnen alle verdere gezagsoefening geschiedt, is een beminnelijk anachronisme. Ondanks de nog steeds stijgende produktiviteit van de wetgever heeft hij niet de leiding in het proces van vormgeving aan onze samenleving. Hij registreert veeleer de resultaten daarvan. De rol van de volksvertegenwoordiging in het wetgevingsproces is bovendien heel wat bescheidener dan de klassieke opvatting wilde. Dit verschijnsel is internationaal: het geldt voor alle parlementaire systemen.

De politieke belangstelling richt zich dan ook minder dan vroeger op dat wat in de Kamers gebeurt en meer rechtstreeks op de inhoud van het regeringsbeleid. De volksvertegenwoordiging en de politieke fracties hebben nog steeds een belangrijke functie, zowel bij de kabinetsformatie als bij de diskussie over het regeringsbeleid. Maar hun aandeel in het bepalen van dat beleid en de richting waarin het gaan zal, is verminderd.

Dat is in ons land niet anders dan in Frankrijk. Het grote verschil – en tevens de grote tekortkoming van de 3e en 4e republiek – is geweest, dat de franse politiek er niet in is geslaagd een brug te slaan over de kloof tussen de theorie van het parlement als ‘hoogste gezag’ en de praktische politieke realiteit, dat de beleidsbepaling niet in of door het parlement kan geschieden en dat beleidscontinuïteit levensvoorwaarde is voor elke moderne democratie. De gevolgen waren al lang

vóór 1958 zichtbaar. Het politiek gezag van het parlement zakte naar een dieptepunt. Sinds 1958 verduistert het prestige van de Gaulle volledig dat van het parlement. Plannen als die van Mendès France en Reynaud blijven het zwaartepunt van de praktische politiek zoeken in het parlement. Dat is niet ondemocratisch, maar het is onrealistisch.

Het project van een ‘régime présidentiel’ van Vedel en Duverger vermijdt deze fout. Het wordt echter niet heel duidelijk, welke plaats in hun plannen het parlement zal innemen. Vedel suggereert een ‘amerikaanse’ oplossing, die aan president en vertegenwoordiging een eigen plaats toewijst. Nu is het regeringssysteem wel belangrijk, maar even belangrijk is toch de vrijheid die de praktische politiek zich tegenover dat systeem kan veroorloven. Rechtsvorming en beleidvoering moeten op democratische grondslag plaats vinden. Maar minstens even belangrijk is, dat ze goed van inhoud zijn en niet bij de feiten achter lopen. En dat bereikt men alleen, als een direkt contact tussen de talrijke deskundigen, geïnteresseerden en belanghebbenden, die in de moderne samenleving op vrijwel elk terrein bestaan, en daar oordeelvormend optreden enerzijds en de regering en haar ambtelijke staven anderzijds, doelmatig en bewust wordt gelegd. Grote stukken van wetgevings- en bestuursbeleid zijn geen voorwerp van politieke controverse, en zijn nochtans van vitaal belang. Noch het parlement, noch de regering, kunnen de vloed van problemen, waarvoor zij zich gesteld zien, de baas, zonder een grote veelheid van direkte, niet-politieke contacten. Deze vinden plaats in commissies en raden, door persorganen, in hearings, door verzoekschriften en toegezonden voorlichtingsmateriaal, door activiteiten van vakbonden en werkgeversorganisaties, verenigingen en andere groeperingen.

Wie hier met de term ‘pressie-groepen’ aankomt is welkom, wanneer daarmee maar niet de verderfelijkheid van deze ontwikkeling als een uitgemaakte zaak wordt beschouwd. Want er is geen modern beleid, en zeker niet een efficient en slagvaardig beleid, mogelijk zonder deze veelheid van gesprekken tussen overheid en burgerij. Dit is een element waar de moderne democratie niet buiten kan, en dat, naast de politieke partij-activiteit, overheid en burgerij in vruchtbare aanraking brengt.

Vergis ik mij, als ik meen, dat het politiek bestel in ons land niet onredelijk functioneert? En dat daartoe in belangrijke mate bijdraagt de nationale eigenschap (die overigens geen nederlands monopolie is) am strikte beginselen te kunnen combineren met een pragmatische aanpak? Aan deze pragmatiek hebben onze politieke partijen ten volle deel. Dat weerhoudt hun woordvoerders niet van principiële taal. Men moet hen dat niet verwijten en er zeker geen onoprechtheid in zien. Het is o.m. de nawerking van de overwonnen gedachte, dat iedere partij eigenlijk ernaar streeft eens de alléén heersende te zijn, om dan haar programma integraal te verwerkelijken. In de oude socialistische beweging noemde men dat: De Dag. Maar zelfs in landen met een tweepartijenstelsel weet de meerderheidspartij dat zij niet alleen-heersend is. Dat verbeeldt zich alleen een dictator. Er is ook geen partijprogram, dat een afdoend antwoord kan geven op de concrete vragen, die het bestuurlijke leven van elke dag stelt.

De burger, die zich belanghebbende voelt (of deskundige) in een bepaalde bestuurskwestie, merkt al gauw, dat hij er tijdig bij moet zijn – bij voorkeur in het ‘departementale’ of zelfs het ‘voor-departementale’ stadium. En als hij zijn belangen bij leden van de volksvertegenwoordiging bepleit, zorgt hij er meestal voor bij verschillende fracties aan te kloppen. De middelen, waarmee de executieve in onze tijd haar beleid realiseert, vormen een veelvoud van oudtijds zeer onorthodoxe, maar thans algemeen aanvaarde, methoden. Delegatie van wetgevende en bestuursbevoegdheden ook aan ambtelijke instanties, ministeriële en ambtelijke aanschrijvingen en circulaires, persmededelingen en -interviews, officiële en officieuse colleges van advies, die soms zelf regelgevende, of mede-regelgevende taken hebben, enz., zij zijn de uiterlijke symptomen van de werkelijkheid, dat het bestuur van het immense bedrijf van de moderne staat slechts partieel wordt bestreken in de parlementaire activiteit.

Dat is op zichzelf niet ondemocratisch. Als gezorgd wordt voor rechtsbescherming en publiciteit betekent deze ontwikkeling zelfs een uitbouw van de democratie. Ons nederlandse politieke leven is weliswaar niet meeslepend, maar nuttiger dan waarvoor wij het vaak houden. Het is tenslotte niet zo’n groot verlies, dat wij langzamerhand ontdekken, dat politiek

beoefenen maar zelden iets te maken heeft met het lopen in een optocht.

Het moderne Frankrijk laboreert aan de afstand tussen staatsbestuur en burgerij. Terwijl het land een voortreffelijke rechtsbescherming tegen overheidsoptreden kent, ontbreekt een goede wisselwerking tussen hen die het beleid voeren en de bevolking voor wie dat beleid wordt gevoerd. Misschien is daarvan mede de oorzaak de overheersende plaats die Parijs lange tijd politiek in het land heeft ingenomen. Het parlement, dat deze afstand zou moeten overbruggen, slaagde daarin niet. Al te zeer streed het voor zijn prerogatief, zonder integratie in het staatsbestel tussen de andere instellingen te aanvaarden. Vandaar dat de individuele député’s dikwijls hun belangstelling voor bestuursproblemen beperkten tot de behartiging van de streek- of groepsbelangen waaraan zij zich gebonden voelden. De over het algemeen gunstige functie der pressie-oefenende groepen in b.v. ons land, werd daardoor in Frankrijk vaak zeer schadelijk. Het franse landbouwbeleid en het belastingstelsel b.v. zijn voortdurend gedenatureerd door het onvermogen algemene gezichtspunten te laten voorgaan boven militante deelbelangen. Het degelijke ambtelijke apparaat werkte goed, maar de wisselwerking tussen burgerij en bestuur was onvoldoende.

Herstel van het parlement lost dit probleem niet op: het zou de oude gebreken waarschijnlijk weer doen herleven. Een democratie die er niet in slaagt de leiding van de staatszaken een redelijke mate van effectiviteit en continuïteit te geven, kan zich niet handhaven. Vandaar dat het ‘régime présidentiel’ meer kans biedt tot herstel van de gebreken van het bestuursstelsel, dan de ‘parlementaire’ oplossingen. Het zal kunnen bijdragen tot concentratie, continuïteit en verzakelijking van beleidvoering. Misschien zou het régime présidentiel, dat men natuurlijk niet moet verwarren met het huidige consulaat-de Gaulle, ook kunnen leiden tot een juist samenspel van regering en vertegenwoordiging. Eenvoudig zal dat niet zijn. Want het zou een breuk betekenen met de bijna twee eeuwen oude leer, dat het parlement uitdrukking geeft aan de ‘ware’ volkswil. En dat is het enige geloofsartikel, waarin alle Fransen zijn opgevoed.