De televisie en het verdrag van Rome
door M. Verdaasdonk

De plannen van de Staatssekretarissen van O.K. & W. en van Economische Zaken voor de invoering van commerciële televisie zijn uiteengezet in de Nota Reclametelevisie en de daarop volgende Memorie van Antwoord.

Hun argumentatie is van een zeker opportunisme niet vrij te pleiten. In de Nota werd als het meest gewichtige motief aangevoerd, dat de financiële bijdrage van het bedrijfsleven noodzakelijk was voor de totstandkoming van een tweede programma. Dit standpunt bleek niet houdbaar: doordat de verkoop van televisietoestellen nog steeds voortschrijdt en de post kijkgelden dienovereenkomstig stijgt, kon worden aangetoond dat een tweede programma niet van de steun der commercie afhankelijk zou zijn. Het economische motief werd naar de achtergrond geschoven.

In de Memorie heeft de regering het over een andere boeg gegooid en betoogd dat het principe van de vrije meningsuiting de invoering van commerciële t.v. tengevolge moest hebben, aldus van een meer ideële instelling blijk gevend.

Zij die menen dat de invoering van de commerciële t.v. onwenselijk is kunnen wellicht deze omzwaai benutten om te betogen dat de regering in de Nota haar voorstel op weinig doordachte wijze heeft geïntroduceerd. Misschien zouden zij ook kunnen beweren dat de regering eerder intuïtief of onder de druk van het bedrijfsleven tot haar besluit is gekomen en dat de argumentatie er later bij is gezocht.

Ik heb het hier echter niet over de vraag of commerciële televisie wenselijk is of niet, maar beperk mij tot het juridische aspect van de zaak, n.l. of, zoals de Staatssekretarissen stellen ‘het toelaten van een nieuwe concessionaris een uitvloeisel is van het beginsel van gelijkheid voor de wet en

van het beginsel van vrije meningsuiting’. In het bijzonder beroepen zij zich hierbij op het Verdrag van Rome van 4 november 1950, door Nederland mede-ondertekend en goedgekeurd bij de wet van 28 juli 1954.

 

Van centraal belang voor de beoordeling van het vraagstuk is artikel 10 van dat verdrag, luidende:

1.

Een ieder heeft het recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of door te geven, zonder inmenging van overheidswege en ongeacht grenzen. Dit artikel belet niet, dat Staten radio-omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen kunnen onderwerpen aan een systeem van vergunningen;

2.

Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, welke bij de wet worden voorzien, en die in een democratische samenleving nodig zijn in het belang van ‘s lands veiligheid, territoriale onschendbaarheid of openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

 

Voorop staat dus het beginsel van vrije meningsuiting. Dagboekanier en Vestdijk, de samensteller van de Enkhuizer Almanak en Zijne Eminentie Kardinaal Alfrink worden wettelijk met dezelfde principiële eerbied bejegend. Platitudes en verheven bespiegelingen hebben juridisch dezelfde waarde. Daar is geen ontkomen aan.

Met betrekking tot o.m. de televisie maakt het verdrag een restrictie; het belet de staat niet een systeem van vergunningen in te voeren. De vraag is dus nu: welke maatstaven

dient de overheid bij het verlenen van die vergunningen in te nemen.

De N.T.S., erop uit het zuilensysteem te behouden en de commerciële televisie afwijzend, betoogt dat, volgens de tekst van het verdrag, de staat in dit beleid geheel vrij is. De slotzin van het eerste lid verplicht de staat tot niets. De tekst laat geheel in het midden welke bevoegdheden de staat op dit stuk toekomt. ‘Het artikel zegt niets over het doel van deze mogelijke beperking van de vrije meningsuiting.’

Het Verdrag van Rome, aldus de N.T.S., zwijgt over de vraag of men een vergunning tot commerciële televisie moet geven. De overheid kan dus volgens haar een beleid maken zonder met het Verdrag van Rome rekening te houden.

Het lijkt mij dat de N.T.S. aldus het probleem niet zuiver stelt. Het gaat er niet in de eerste plaats om of men een commerciële concessionaris moet toelaten, maar of men, gezien het Verdrag, naast de bestaande zuilenomroepen een andere groepering, al dan niet mercantiel van opzet, een concessie moet verlenen.

Kan de overheid in het algemeen een gegadigde die aan redelijke financieel-organisatorische eisen voldoet en ook in democratisch opzicht bona fide is een concessie weigeren?

Ik zou menen, dat de betekenis van artikel 10 ontkracht zou worden, wanneer het beginsel van vrije meningsuiting niet zou gelden voor zulke belangrijke communicatie-middelen als radio en televisie. Wanneer vooropgesteld wordt dat een ieder vrij is inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of door te geven, betekent dit dat in beginsel die vrijheid ook met betrekking tot radio en televisie bestaat en door de Staat geëerbiedigd moet worden. De stelling van de N.T.S., dat de overheid een beleid kan voeren zonder met het Verdrag van Rome rekening te houden, komt mij verwerpelijk voor. Dit zou immers betekenen dat meningsuiting vrij is, behalve wanneer men zich van radio en televisie bedient.

Men moet er dus van uitgaan dat de Staat tot reglementering van de televisie gerechtigd is, doch het beginsel van vrije publiciteit, waar mogelijk, onverlet dient te laten.

Van welke aard mogen de beperkingen van staatswege dan zijn? In de meeste landen van Europa bestond het vergunningenstelsel vóór het Verdrag tot stand kwam. De Staten die

het ondertekenden wilden voorkomen dat dit stelsel met een beroep op het Verdrag getorpedeerd zou kunnen worden. Zij zorgden ervoor dat de status quo gehandhaafd werd. Maar dit houdt niet in dat men nu los van het Verdrag kan reglementeren. Wanneer men de vrijheid vooropstelt, zal de Staat er zorgvuldig voor moeten waken dat hij deze niet meer beknot dan strikt noodzakelijk is. De eerste eis die de Staat kan stellen is ook volgens het Verdrag dat de concessionaris zich niet schuldig maakt aan schending van wat in de democratie onaanrandbaar is. Het tweede lid van artikel 10 geeft hiervan een opsomming Ook ten aanzien van de televisie dient de Staat zijn politietaak uit te oefenen en preventief of repressief in te grijpen. Een andere vorm van beperkend optreden door de Staat vloeit voort uit het karakter van de televisie. Zolang er papier is kan men zoveel kranten oprichten als men wil; de drukpersvrijheid kent geen technische beperkingen. De televisie echter is gebonden aan zendtijd. Het is noodzakelijk dat die op een geordende wijze wordt verdeeld. De Staat heeft hier een distributieve taak en zal moeten ingrijpen om chaos te voorkomen.

Ik kan niet zien dat de Staat een verder recht van reglementering toekomt dan hem wordt voorgeschreven door zijn politionele en distributieve plicht.

Een zuilsgewijze distributie is aanvaardbaar zolang de zendmogelijkheden beperkt zijn. In dat geval is te verdedigen dat op die manier althans de voornaamste exponenten van het volk aan bod komen.

Bij uitbreiding van het televisienet is er ruimte voor verdere gradatie en zullen ook minder belangrijke of minder getalsterke groeperingen van het middel gebruik mogen maken als voertuig voor hun denkbeelden. De Staat zal dan aanvragen van nieuwe gegadigden in overweging moeten nemen.

Wordt dit nu anders wanneer die nieuwe gegadigde een commerciële opzet heeft? Het lijkt mij niet vol te houden, dat de Staat deze het bos in kan sturen met een beroep op zijn politionele taak. Een commerciële organisatie als zodanig is niet subversief. A priori bestaat geen noodzaak tot ingrijpen ter bescherming van de democratische rust.

Een andere vraag is of de reclame, die de commerciële tele-

visie zal meebrengen wel een vorm van publiciteit is, die onder het begrip vrije meningsuiting is te brengen. Drukt de zin ‘de sokken die Jansen maakt zijn onverslijtbaar’ een mening uit of niet? Beweert men hiermee juridisch gezien iets anders dan wanneer een criticus de in Nederland zo gangbare stelling poneert: ‘dit boek is een meesterwerk’?

Over deze kwestie is het een en ander te doen geweest naar aanleiding van artikel 7 van de Grondwet: ‘Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.’

Ik zou niet willen beweren dat de Hoge Raad het maken van reclame als openbaring van gedachten of gevoelens ziet. Tegenover arresten die vóór dit standpunt pleiten zijn uitspraken aan te voeren die in elk geval niet noodzakelijk tot deze slotsom leiden. Het lijkt dus onjuist een beroep te doen op de autoriteit van de Hoge Raad.

In het oog moet worden gehouden dat commerciële televisie evenals de zuil-omroepen programma’s brengt, die geen reclame-boodschap inhouden, maar b.v. van verstrooiende of, wie weet, van culturele aard zijn. Het is echter karakteristiek voor commerciële televisie dat zij die programma’s financiert uit de opbrengst van eveneens uit te zenden reclameboodschappen.

De N.T.S. ziet reclame in de televisie als een zuiver technisch-economisch vraagstuk, en verklaart zich bereid mee te werken aan de invoering ervan indien Regering en Volksvertegenwoordiging hiertoe, na de a.s. debatten, zouden besluiten.

Ook de N.T.S. is dus bereid het volk op reclame via de T.V. te vergasten. Het resultaat zou dus kunnen zijn, dat zowel de zuil-omroepen als de commerciële omroep de gewone programma’s èn reclame gaan brengen. Wanneer de beslissing over het al of niet reclame maken op het beeldscherm ligt in de handen van de overheid, dan volgt daaruit dat de vraag of reclame wel valt onder vrije meningsuiting niet meer kardinaal is. Het juridische aspect wordt verdrongen door het beleidselement.

Het eigenlijke vraagstuk blijkt uiteindelijk, of in verband met het Verdrag van Rome een plaats ingeruimd moet wor-

den aan een concessionaris die, anders dan de N.T.S.-groep, zijn kosten uit de reclame bestrijdt en van nature commerciële doeleinden nastreeft.

Ik meen dat artikel 10 van het Verdrag van Rome dwingt tot een bevestigend antwoord, ook al bestaat het gevaar van de onderschikking van het programma aan andere, buiten de eigenlijke programmaverzorging liggende doeleinden.

 

N.B. Bij het schrijven van dit stuk heb ik o.m. gebruik gemaakt van de N.T.S.-brochure: ‘Commerciële Televisie’ en van de beschouwing van Prof. Jhr. Mr. H.F. van Panhuys: ‘Het Verdrag van Rome, de reclame en de commerciële televisie’.