H.F. Cohen
De formatie van het tweede kabinet-Van Agt

Zou ik beter zijn dan anderen? Trouwens, ik ben er niet eens zeker van of de glorie in het premierschap berust of in mij. Als ze in het premierschap berust, dan betekent ze niets voor mij. En als ze in mij berust, dan betekent ze niets voor het premierschap.
Chuang Tzu, hfdst. 21

In het Nederlandse partijenstelsel is de vraag wat de beslissende elementen van de verkiezingsuitslag zijn, die uitmaken wat voor regering er moet komen, eigenlijk pas achteraf, na afloop van de formatie te beantwoorden. Vier jaar geleden leek de doorslaggevende gebeurtenis de winst van 10 zetels te zijn die de pvda had geboekt, de partij die het meest haar stempel op het beleid van de regering-Den Uyl had gezet. Maar nadat die partij door haar overvragingstaktiek zichzelf uit de onderhandelingen had gemanoeuvreerd, bleek uiteindelijk een ander resultaat van de verkiezingen van ’77, dat aanvankelijk weinig aandacht had gekregen, doorslaggevend. De confessionele partijen, voor het eerst in het cda verenigd, hadden samen met de vvd de meerderheid heroverd die in ’71 verloren was gegaan, en deze partijen waren het die, ondanks de halfslachtige bezwaren van de cda-linkervleugel, tenslotte samen de regering vormden.

Wat was nu de kern van de verkiezingsuitslag van mei jongstleden? Dat de regering-Van Agt die meerderheid weer kwijt was geraakt? Of dat de ultragereformeerde orthodoxie met haar zes zetels de 74 Kamerleden van cda en vvd alsnog aan een meerderheid konden helpen? Of dat de grootste en meest uitgesproken oppositiepartij vrijwel haar hele winst van vier jaar eerder weer had verspeeld, en van 43 in 1973, via 53 in 1977, nu op 44

zetels terecht was gekomen? Of dat d’66 evenveel zetels had gewonnen als de pvda verloren?

Eén ding was duidelijk: d’66 vervulde de sleutelrol. Vóór de verkiezingen had deze partij uitgesproken dat ze een voorkeur had voor herstel van de combinatie van het kabinet-Den Uyl, nu als echte coalitie, en dat ze niet wenste deel te nemen aan een combinatie met cda en vvd, met de ietwat wonderlijke motivering dat ze dan geen invloed kon uitoefenen op de voortzetting van een beleid dat ze juist vier jaar lang had afgekeurd. De ware reden was veeleer van taktische aard: als Van Agt over deze mogelijkheid wèl zou beschikken, zou hij ongetwijfeld de onderhandelingen met de pvda laten mislukken, om vervolgens opgewekt Terlouw uit te nodigen tot deelneming in de enig overgebleven constructie die op een vaste parlementaire meerderheid kon bogen.

Niettemin lag hier voor Van Agt de enige kans, af te komen van de coalitie met de pvda die hij, na zijn ervaringen van vier jaar minister in een kabinet met de pvda en vier jaar premierschap met de vvd, desnoods kon verdragen maar bij voorkeur niet wilde. Al tijdens de verkiezingsavond zelf deed hij een beroep op Terlouw, zich bij de regerende coalitie aan te sluiten, aldus deze dwingend te herhalen dat d’66 dat niet zou doen, met het voor de hand liggende argument dat ze dan kiezersbedrog zou plegen.

Gegeven deze situatie moest de taktiek van Van Agt erop gericht zijn (aangezien hij niet geloofde in de stabiliteit van de zgn. ‘Staphorster variant’ met de ultragereformeerden), d’66 en de pvda uit elkaar te spelen. Slaagde hij erin, de onderhandelingen zo te voeren dat duidelijk zichtbaar een breuk zou ontstaan op één van de door de pvda tot ‘in essentie door te zetten’ verklaarde ‘strijdpunten’, dan kon d’66 moeilijk meer aan het ‘niet zonder de pvda’ vasthouden. Met andere woorden: onderhandelde de pvda net zo hard en op doorzetting van al haar verlangens gericht als ze in ’77 had gedaan, dan zou ze wellicht opnieuw zichzelf buiten spel zetten.

Op het verhinderen van díe uitkomst is de taktiek van Den Uyl dan ook voortdurend gericht geweest. Den Uyl liet zien, wel degelijk van 1977 te hebben geleerd. En niet alleen hijzelf: al in de eerste week van de formatie werd een poging van Reckman c.s. de partij op haar program vast te spijkeren door de complete partijleiding de grond ingeboord, en sindsdien is

uit pvda-kring over het vasthouden aan ‘strijdpunten’, op één uitzondering na, niets meer vernomen. Aldus kon Den Uyl verhinderen dat de situatie intrad waar Van Agt het nu juist van moest hebben. Dat bleek wel het allerduidelijkst toen na weken strijd om het premierschap d’66 tenslotte Van Agts claim als kandidaat van de grootste fractie aanvaardde, en de pvda, ongetwijfeld met grote weerzin, maar met bekwame spoed zich hierin schikte. Ook een latere, door Van Agt zoal niet opgezette dan toch met welgevallen beziene valkuil werd bekwaam ontweken. Het belangenconflict tussen Den Uyl en Terlouw dat ontstond op het moment dat de eerste het ministerie van Sociale Zaken accepteerde onder inbeslagneming van een substantieel beleidsterrein dat tot het door Terlouw te bezetten departement van Economische Zaken behoorde, leidde niet tot een breuk tussen beiden, maar tot een aantal papieren toezeggingen waar Terlouw, nu minister op een uitgekleed departement dat Den Uyl stellig nog uitstekend kent uit de tijd dat hij het zelf beheerde, nog wel eens spijt van zal krijgen.

Maar goed, door het Van Agt onmogelijk te maken een breukpunt te forceren met de pvda als onmiskenbare breker, werd deze langzaam maar zeker de weg langsgevoerd die naar het kabinet leidde dat wel zijn naam, maar niet zijn voorkeur had. En aan de effening van dat pad heeft Van Agt zelf, zijns ondanks, zeker in het begin krachtig bijgedragen. Als altijd behandelde hij de programmatische onderhandelingen uiterst laks, overtuigd als hij nu eenmaal is dat programma’s van papier zijn, dat de belangrijkste beslissingen waar een regering voor komt te staan zelden kunnen worden voorzien, en zich doorgaans in een politieke situatie voordoen die toch altijd weer heel anders ligt dan tijdens de formatie het geval was. In zijn opvatting is daarom de vraag naar het wie van de beleidsmakers veel wezenlijker dan een minutieuze vastlegging van plannen die later toch niet terzake blijken te doen. En wel schuilt in deze kijk op de betekenis van een regeringsprogramma meer realisme dan in die van de letterknechten die men onder politici met meer zendingsbewustzijn dan Van Agt bezit aantreft, toch schiet ze waar het werkelijk fundamentele kwesties betreft tekort; zoals we verderop zullen zien. Voorlopig liet Van Agt de opstelling van de vereiste programmatische compromissen over aan de formule-

ringskunsten van informateur Lubbers. Deze beschikt over de voor een rk fractievoorzitter traditionele gave der wollige nietszeggendheid in een mate die zelfs die van zijn voorvoorganger Schmelzer overtreft (de enige die doorgaans wist wat hij wilde en dat ook zei, Andriessen, is dan ook met bekwame spoed uit de vaderlandse politiek verwijderd). Toen de gesloten compromissen openbaar werden, bleek dat ze op geen enkel werkelijk belangrijk punt waarop de onderhandelende partijen grondig van mening verschilden, iets anders bevatten dan een in woordenkraam verpakt ‘agreement to disagree’.

Dit feit markeert een belangrijke ontwikkeling in de Nederlandse politiek van de laatste 10 à 15 jaar. Terwijl in vroeger tijden de kabinetsformaties hoogtepunten waren van creatief compromissen sluiten, en vaak onder de druk om tot overeenstemming te komen beleidsovereenkomsten werden gesloten die de maatschappelijke ontwikkeling tot ver over de vier afgesproken jaren beïnvloedden (e.e.a. uitvoerig beschreven door politieke-verzuilingskenners als Lijphart, Daalder, Van den Berg en Molleman), is sindsdien het formeren, vooral wanneer de pvda daarbij betrokken is, in hoge mate tot een steriele aangelegenheid geworden. Deze constatering is niet alleen maar als verwijt aan de pvda bedoeld; daarvoor vindt Burgers fameuze uitspraak: ‘afspraken met de confessionelen, dat zijn scheten in een netje’ (zie Van Thijns Dagboek van een onderhandelaar, p. 25), teveel grond in met de confessionele partijen opgedane ervaringen, vóór en na de nacht van Schmelzer. Maar waar het nu om gaat is, te constateren dat het sluiten van de voor coalitievorming nu eenmaal onvermijdelijke compromissen geleidelijk aan verplaatst wordt van de formatie naar de hele regeringsperiode, die aldus zelf een soort tot in het oneindige voortgezette formatie wordt, een omstandigheid waarvoor inmiddels de fraaie term ‘vechtkabinet’ in omloop is gebracht. Of dat allemaal nu zo erg is, mag, algemeen gesproken, in het licht van de zojuist bedreven relativering van het belang van gedetailleerde programmatische afspraken betwijfeld worden. Maar er is in elk geval één duidelijk slachtoffer, en wel dat beleidsterrein dat het nu juist in hoge mate van continuïteit, stabiliteit en voorspelbaarheid moet hebben: dat complex van buitenlandse zaken en defensie dat doorgaans als het ‘veiligheidsbeleid’ wordt aangeduid.

Ik zal hier bepaald niet gaan betogen dat alles wat het kabinet-Van Agt I op dit terrein heeft vertoond zo indrukwekkend is geweest. Wiegel had zijn wezenlijk gebrek aan inzicht inde fundamentele betekenis ervan niet beter kunnen demonstreren dan door het naar voren schuiven van de brekebeen die de afgelopen vier jaar met de buitenboordmotor van het schip van staat heeft mogen spelen. En toen in 1979, als gevolg van ontwikkelingen die hier buiten beschouwing moeten blijven, de kwestie van het geven van een adekwaat Westers antwoord op de Russische ss-20 raket, oftewel de modernisering van de taktische kernwapens in navo-verband aan de orde kwam, heeft diezelfde regering het bij een ellendig compromis gelaten, en, uit angst voor de cda-linkervleugel, de beslissing over het aandeel van Nederland in die modernisering voor zich uitgeschoven naar een tijdstip waarop een ‘ja’ ertegen, gegeven de binnenlandse politieke verhoudingen eigenlijk niet meer mogelijk is. Waarom dat ‘ja’ nodig is, kan ik hier niet in den brede uiteen gaan zetten. Ik weet natuurlijk dat de beweegredenen van hen die ‘alle kernwapens de wereld uit willen hebben, te beginnen uit Nederland’, van een moreel oneindig hoger niveau zijn dan die van de zogenaamde koude-oorlogsdenkers die meer zien in een door onderhandelingen vanuit een (in dit geval eerst te herstellen) evenwichtssituatie te bereiken wederzijdse wapenbeperking. Ik ben zelfs bereid, terwille van het argument, te geloven in die heiligheid der eenzijdige ontwapenaars hier te lande, en in de wijsheid van hun geloof dat eenzijdige concessies, bij voorbaat gedaan, ooit tot een bruikbaar onderhandelingsresultaat met de Sowjet-Unie kunnen leiden. Want politiek doen die heiligheid en die wijsheid niet eens terzake, om de eenvoudige reden dat in het buitenland nagenoeg niemand erin gelooft. In de communistische landen niet, omdat daar elk moreel element in de politiek uitsluitend wordt gezien als een op Leninistische wijze uit te buiten zwakheid. En bij onze bondgenoten niet, omdat men daar die Nederlandse heiligheid en wijsheid, die pretentie van ‘gidsland’ of ‘baken in een zondige wereld’ al langer kent, en al vaker in de gelegenheid is geweest vast te stellen dat die zelden extra inspanningen of extra kosten met zich mee hebben gebracht: heiligheid op een koopje is nu eenmaal een suspecte combinatie. In feite is nu, aan het eind van deze kabinetsformatie, de afwijzing van de plaatsing in Nederland van de afgesproken

48 cruise missiles vrijwel bezegeld, door middel van een voortgezette uitstelprocedure. Stond nu tegenover die afwijzing de bereidheid van Nederland, op ander, conventioneel gebied, zich extra inspanningen te getroosten, dan zou men de keuze hiervoor altijd nog politiek onverstandig kunnen vinden in het licht van de navo-prioriteiten, maar onmogelijk kunnen beschouwen als het zoveelste staaltje van Nederlandse gratuite zelfgenoegzaamheid. En dat is precies wat hier te lande de discussie over defensieaangelegenheden zo frustrerend en oneigenlijk maakt. Het is de vooropgezette overtuiging die met name de pvda en in toenemende mate ook d’66 beheerst dat op defensie hoe dan ook bezuinigd kan worden, en dat nieuwe in navo-verband geëntameerde defensie-concepties sowieso verdacht zijn, die elk zinnig politiek debat over de werkelijke merites ervan in het licht van de in de wereld heersende machtsverhoudingen, onmogelijk maakt. Een politieke partij die defensie bij voorbaat als een bezuinigbare sluitpost beschouwt, kan niet tegelijkertijd serieus genomen willen worden in een discussie over wat militair-strategisch-politiek een verantwoord defensiebeleid is. Maar rationalisaties zijn nooit moeilijk te vinden, en zo doet de pvda het nu voorkomen alsof een vruchtbaar onderhandelingsklimaat over taktisch-nucleaire en andere wapensystemen pas kan ontstaan na en door het doen van eenzijdige concessies aan de Sowjet-Unie. Komend van de kant van een partij wier eigen onderhandelingstaktiek op het rücksichtslose af is, is zo’n houding tegenover onderhandelingen met de Sowjet-Unie niets dan de reflectie van een opportunistisch meelopen met de huidige pacifistische modestromingen, zo ze al niet de uiting is van een naïef gebrek aan vermogen om zich voor te stellen dat net zoals het de machtsverhoudingen zijn die binnen de landsgrenzen de politieke mogelijkheden uiteindelijk bepalen, deze ook voorbij Winterswijk en Zundert hun werking niet verliezen.

Hoe dit alles ook zij, de gevolgen van de geschetste houding kwamen tijdens de formatie tot uitdrukking. Noch pvda en d’66, noch het over deze kwesties hopeloos verdeelde cda bleken Defensie te willen hebben. Toen d’66 door de twee anderen werd gedwongen de post te aanvaarden, bleek de man die vier jaar lang in de Kamer het defensiebeleid van het kabinet-Van Agt I had bestreden, Brinkhorst, te laf om nu op zich te nemen

te laten zien hoe het dan wel moest. En het dieptepunt werd bereikt in de onderhandelingen over de modernisering van taktische kernwapens. Hier telde geen enkele overweging van buitenlands-politieke verhoudingen meer mee. Niet alleen werd tot hernieuwd uitstel van de plaatsingsbeslissing besloten, in de illusie dat dat aanvaardbaar kan zijn voor de navo-bondgenoten zonder een bijgevoegde waarborg dat aan het eind van de uitstelperiode alsnog tot plaatsing zal worden besloten. Niet alleen was het de enige zorg van Van Agt (zelf vóór plaatsing, maar heer van een verdeeld huis), gedaan te krijgen dat zijn tweede kabinet althans niet de door het eerste betuigde instemming met de principebeslissing van de navo zou desavoueren (of dat inderdaad gelukt is, is nog dubieus op het moment waarop dit artikel wordt geschreven). Maar zelfs heeft de pvda in het formatie-akkoord gestipuleerd dat hernieuwd uitstel van de beslissing om al dan niet die 48 wapens te plaatsen niet anders dan de inleiding tot een definitief ‘nee’ kan zijn. En anders dan bij d’66, waar de afwijzing althans nog gerelateerd is aan het vage proviso ‘onder de huidige omstandigheden’, is de pvda-afwijzing categorisch, dat wil zeggen, losgemaakt van alle buitenlands-politieke afwegingen, nu en in de toekomst. Wat de Sowjet-Unie ook moge ondernemen, haar ss-20 arsenaal blijven uitbreiden, de aanstaande onderhandelingen met de vs rekken in de hoop dat de tegenpartij inmiddels eenzijdig zal ontwapenen, Polen binnenvallen, het maakt voor de pvda allemaal niets uit: Nederland doet niet mee, op straffe van een kabinetscrisis die het cda op dit punt niet zal riskeren.

 

Toen de hele voorraad schijn-compromissen bijeen was onderhandeld en de fracties hun wijzigingsvoorstellen hadden ingediend, maakte Van Agt nog eens op in het oog lopende wijze zijn minachting voor het bereikte resultaat duidelijk door voor te stellen alle ingediende herzieningen maar tegen elkaar weg te strepen. Korte tijd later echter werd deze zelfde Van Agt de drijvende kracht achter een snel wassende stroom nieuwe cda-voorstellen, voornamelijk op sociaal-economisch-financieel terrein. Redacteur Bik van nrc/Handelsblad heeft ongetwijfeld gelijk als hij de oorzaak van deze plotselinge omslag zoekt in de voor Van Agt klaarblijkelijk geheel onverwacht gekomen bereidverklaring van Den Uyl, als

minister in een tweede kabinet-Van Agt te gaan optreden. En daarmee werd het verschil in stijl en aanpak van deze twee protagonisten van de formatie voor de zoveelste maal in acht jaar Nederlandse politiek het punt waar alles om draaide. Iedereen weet dat Den Uyls gedreven doordouwen Van Agt niet ligt, zo goed als het schijnbaar apolitieke optreden van Van Agt, die altijd demonstratief het lossen van het startschot voor de ronde van Kudelstaart een belangwekkender gebeuren acht dan weer zo’n moeizame vergadering te moeten bijwonen, Den Uyl hels maakt. Met Den Uyl in het kabinet als toezichthouder op de uitvoering van een program waarin de pvda bepaald niet slecht was weggekomen, werd het voor Van Agt zaak, alsnog dat program bij te stellen. Dit leidde echter voornamelijk tot vertragingsacties, in de loop waarvan de cda-fractie in drie delen uiteenviel. Dat was weliswaar niet voldoende om tot Van Agts val te leiden, doordat hij nu eenmaal als enige cda-voorman over het vermogen beschikt, over het hoofd van fractie en partijkader heen een beroep op zijn voetvolk te doen dat altijd weer klaar staat hem te huldigen en zijn interne belagers op hun plaats te zetten. Maar het conflict in de fractie maakte toch duidelijk dat hij zijn hand had overspeeld, en dat het tijd werd om, met een paar kosmetische wijzigingen in het regeerakkoord, dan tenslotte maar zuchtend aan het hoofd te gaan staan van de combinatie die hij van het begin af niet gewild had.

 

Hoe moet het nu verder met het aldus bij elkaar geformeerde gezelschap? Echte overeenstemming over wezenlijke problemen als de wijze van herstel van de economie, de omvang van de door te voeren bezuinigingen op de overheidsuitgaven, de aan de bestrijding van inflatie en werkloosheid toe te kennen prioriteit, de hervorming van het stelsel van sociale zekerheid, is niet bereikt. Van geval tot geval zal over al deze en dergelijke kwesties worden gestreden, met steeds een scheef oog gericht op de kans dat een breuk op het punt onder discussie, gevolgd door nieuwe verkiezingen een betere uitgangspositie voor de vorming van een nieuwe regering zal opleveren. Het cda zal proberen, d’66 alsnog van de pvda los te weken, daarbij gesteund door de omstandigheid dat over sociaal-economische kwesties de opvattingen van Terlouw en de zijnen veel dichter bij die van het

cda liggen dan bij die der socialisten. pvda en d’66 zullen opnieuw te maken krijgen met de kronkelige wijze van zaken doen die het cda van oudsher kenmerkt, en de vraag aan de orde stellen of het niet tijd wordt samen met de vvd de wederzijdse blokkades die tot nu toe een samengaan in de weg hebben gestaan, af te gaan breken. De vvd zal zich in ernst met die mogelijkheid bezig moeten gaan houden, en zich moeten gaan afvragen of die de voorkeur verdient boven de gok dat door nieuwe verkiezingen de meerderheid voor de oude Van Agt I combinatie opnieuw zal kunnen worden hersteld. Veel zal daarbij voor haar afhangen van de positie van Van Agt binnen zijn eigen partij. Hoeveel deze man met zijn wonderlijke uitstraling op de cda-aanhang zich ook tegenover zijn fractie en kader kan veroorloven, helemaal buiten zijn fractie om opereren kan hij toch ook niet. In de afgelopen vierjaren hebben de tien ‘loyalisten’ binnen de fractie hem herhaaldelijk de voet dwarsgezet. Nu waren drie maanden onderhandelen voldoende om de cda-fractie in voor- en tegenstanders van Van Agt uiteen te doen vallen. Het was niet het einde van Van Agts machtspositie; het was wel, opnieuw, een teken dat daar ondanks alles nauwe grenzen aan zijn gesteld.

Het nu gevormde kabinet markeert niet meer dan een wapenstilstand in de Nederlandse politiek. De kans is klein dat wat de drie onderhandelaars als fractievoorzitter niet tot stand hebben kunnen brengen, een samenhangend programma op hoofdpunten van beleid, nu alsnog uit hun optreden als minister tevoorschijn zal komen. Voorthollend van conflict naar conflict zal ook dit kabinet in feite niet veel anders tot stand brengen dan zijn voorganger heeft gedaan: passen op de winkel. Een bij uitstek Nederlandse bezigheid, en nog niet eens de onverstandigste, leefden we niet in zo’n bij uitstek gevaarlijke wereld.

 

Den Haag, 2 oktober 1981

Naschrift (24-10-1981)

Datgene waar d’66 tijdens de formatie niet toe te bewegen is geweest, heeft deze partij dan toch binnen vijf weken na de beëdiging van het kabinet-

Van Agt II alsnog verricht: in het meningsverschil over de financiering van het ‘werkgelegenheidsplan’ van Den Uyl hebben de demokraten uit 1966 zich van de pvda losgemaakt en de kant van het cda gekozen. Daarmee heeft de uit een en ander voortgevloeide kabinetscrisis een nog ernstiger karakter gekregen dan het unieke gebeuren van de ondergang van een kabinet vóór de eerste confrontatie met de Kamer toch al bezit. Het regeerakkoord was dus nòg wrakker dan ik hierboven al heb aangegeven. Zelfs als de pvda zo bang is voor de oppositie en/of voor voortgezet verlies bij nieuwe verkiezingen dat ze de thans ondernomen lijmpoging door toegeeflijkheid laat slagen, is minder dan ooit een ook maar enigszins homogeen beleid van de huidige regeringscombinatie te verwachten.