H.W. Sandberg
Een Europees verdrag van niks, over niks
Op zichzelf is het idee of zelfs ideaal van Europese samenwerking van politieke aard: de kerngedachte was dat Frankrijk en Duitsland, dat wil zeggen een op het Westen georiënteerde Bondsrepubliek, tot vormen van samenwerking moesten komen waardoor ze onlosmakelijk aan elkaar verbonden zouden worden. Die samenwerking zou moeten worden ondersteund en meegedragen door die buurlanden die zich daartoe geroepen voelden. Zo kwam het Europa van de Zes tot stand: behalve Frankrijk en de Bondsrepubliek namen Italië en de Beneluxlanden er aan deel.
De politieke energie die in het concept van een geintegreerd Europa werd gestoken richtte zich vooral op economische samenwerking: de Gemeenschap voor Kolen en Staal (egks), later de Economische Gemeenschap (eg). Dat was voor een deel het gevolg van een theorie – namelijk dat eerst een feitelijke vervlechting van economische belangen moest plaatshebben voordat het mogelijk zou zijn om ook in politieke zin, met name op het gebied van het buitenlands en het veiligheidsbeleid, als eenheid naar buiten op te treden. Voor een deel werd de concentratie op economisch terrein ook afgedwongen door de praktijk. Méér bleek voorlopig niet mogelijk. Zoals werd aangetoond in 1954, toen Frankrijk liet zien niet rijp te zijn voor de oprichting van een Europese Defensie Gemeenschap (edg). Wat, overigens, wél tot gevolg had dat de Bondsrepubliek nu als volwaardig lid deel ging uitmaken van de navo en dus veel sterker werd onttrokken aan Franse politiek-militaire controle dan in een edg het geval had kunnen zijn.
De concentratie op economische vraagstukken liet intussen duidelijk zien dat het daarbij toch niet ging om min of meer technische zaken die deskundigen wel met elkaar konden oplossen. Alle werkelijk belangrijke
beslissingen in de gemeenschap waren in feite politieke beslissingen. En politieke beslissingen plegen door regeringen te worden gemeten aan vooral twee maatstaven: hún interpretatie van het nationale belang, én het te verwachten effect van hun handelen op de kiezers. Andere factoren hebben ertoe bijgedragen dat deze beide elementen steeds zwaarder gingen wegen in het interne proces dat tot een serieus te nemen gemeenschap had moeten leiden. Tot die ‘andere factoren’ behoren de lange periode van algemene economische recessie, en ook het feit dat de gemeenschap in de loop der jaren werd uitgebreid met het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Denemarken, vervolgens Griekenland en tenslotte Spanje en Portugal. Landen die meestal geen boodschap hadden aan de idealen van de beginjaren voorzover die zich richtten op het uiteindelijke doel van een geïntegreerd Europa – maar die toetraden omdat zij meenden hun economische belangen op die wijze het beste te dienen en tegelijkertijd hun politieke belangen veilig te stellen door mee aan te zitten aan de tafel waar de beslissingen zouden vallen, óók over de politieke toekomst van dat nog steeds vaag gebleven begrip ‘Europa’.
Feit is in ieder geval dat de gemeenschap zich niet integreerde, maar eerder ‘nationaliseerde’: de nationale stem van de afzonderlijke landen begon hoe langer hoe zwaarder te wegen. Dat bracht de gemeenschap in een toestand van stagnatie en dreigend verval die verlammend werkte, niet alleen op de instellingen van de gemeenschap maar ook op een publieke opinie die het Brusselse bureaucratische en politieke gezeur niet meer kon en niet meer wilde volgen.
Lange tijd hebben vooral de regeringschefs geprobeerd om, bij hun talrijke conferenties over het onvoldoende functioneren van de gemeenschap naar binnen (dus in termen van besluitvorming, verwerkelijking van de gemeenschappelijke markt, de rol van de instellingen), zichzelf te overschreeuwen met nogal potsierlijk aandoende, plechtige verklaringen over hun streven naar een volledige Politieke Unie, een ‘Europa dat met één stem zou spreken’, een Europees buitenlands en veiligheidsbeleid. Veel woorden, weinig of geen daden. Juist de ‘nationalisering’ van de verhoudingen in de gemeenschap was oorzaak dat die mooie woorden niet serieus konden worden genomen. Als er nu één terrein is dat door vrijwel iedere
regering gezien wordt als dat waarop de nationale souvereiniteit zich in de meest zuivere vorm openbaart, dan is dat wel het terrein van de buitenlandse politiek en het veiligheidsbeleid. Hoe zouden trouwens hele, halve en niet-navo leden, wel- en niet-nucleaire mogendheden, en landen die door ligging, geschiedenis en traditionele oriëntatie zozeer verschillen plotseling tot een gezamenlijke definiëring van een buitenlands en veiligheidsbeleid moeten komen? Zeker – in het kader van de Europese Politieke Samenwerking (eps) vindt een niet onnuttig overleg plaats. En dat leidt ook nogal eens tot gezamenlijke verklaringen. Maar in verreweg de meeste gevallen zijn dat gratuite exclamaties over situaties in landen of gebieden waarvoor de gemeenschap geen eigen verantwoordelijkheid draagt en waarin zij geen aanwijsbare invloed heeft. Inmiddels heeft, als dat tenminste niet een te zonnige beoordeling van de situatie is, juist de nogal deplorabele toestand van de gemeenschap die afstraalt op de afzonderlijke leden, ertoe geleid dat men zich wat realistischer is gaan gedragen. Als binnen de gemeenschap geen grote sprongen vooruit mogelijk zijn – en dat is zo – dan maar liever kleine stappen. Vandaar het prozaïsche program voor verdere verwerkelijking van de gemeenschap zoals dat door de regeringshoofden begin december 1985 in Luxemburg is vastgesteld.
Het zal veel politieke inspanning, veel nuchtere arbeid én veel hardnekkigheid vragen om inderdaad in de komende jaren stap voor stap verder te komen, de gemeenschap overeind te houden en nieuwe impulsen te geven. Maar de regeringshoofden hebben het daarbij niet willen laten. Op grond van de vele holle woorden die zij in het verleden hebben gewijd aan hun ernstig voornemen om naar buiten met één stem te spreken hebben zij het verstandig geoordeeld ook hun goedkeuring te hechten aan een ‘Ontwerp-verdrag inzake de Europese Samenwerking op het gebied van de buitenlandse politiek’, met inbegrip van het veiligheidsbeleid. Er is waarschijnlijk maar zelden een verdrag ontworpen dat tot zó weinig verplicht, en dat zozeer van vaagheden en voorbehouden aan elkaar hangt.
Partijen zullen ‘zich beijveren’ om een gemeenschappelijk Europees buitenlands beleid te voeren. Zij zullen elkaar daartoe ‘informeren en met elkaar overleg plegen’. Zij zullen zorg dragen voor ‘de geleidelijke ontwikkeling en de bepaling van gemeenschappelijke beginselen en doelstel-
lingen’. Zij zullen ‘trachten ieder optreden en iedere stellingname te vermijden die afbreuk doet aan hun doeltreffendheid als samenhangende kracht in de internationale betrekkingen’. Zij onthouden zich er ‘voorzover mogelijk’ van het bereiken van een consensus in de weg te staan. In internationale instellingen en bij internationale conferenties ‘trachten zij gemeenschappelijke standpunten in te nemen’. Partijen zijn van mening dat een ‘hechtere samenwerking op het gebied van de vraagstukken van de Europese veiligheid op essentiële wijze kan bijdragen tot de ontwikkeling van een identiteit van Europa inzake extern beleid. Zij zijn bereid hun standpunten over de politieke en economische aspecten van de veiligheid meer te coördineren’.
Nou ja – wat daar allemaal staat betekent in werkelijkheid niets. Het is niet meer dan een wat slordig in elkaar zittende verklaring van goede bedoelingen. Alles wat daar op papier is gebracht kan zónder verdrag gewoon worden gedáán, in het kader van de bestaande politieke samenwerking. Daar zou men de voorkeur aan hebben moeten geven. Wanneer men voor dit soort vaagheden, die tot niets wezenlijks verplichten, de verdragsvorm kiest devalueert men de verdragsvorm zelf die suggereert dat er iets van belang en iets bindends tussen partijen wordt vastgelegd. Daarmee wordt zo’n verdrag tot een kapstok voor holle redevoeringen die óf, in hun meest onschuldige vorm, niets voorstellen óf ertoe moeten dienen om het Europese publiek weer eens iets wijs te maken, namelijk dat er fundamentele vooruitgang is geboekt op het gevoeligste terrein van het nationale beleid van ieder lid van de gemeenschap afzonderlijk: dat van het buitenlands en het veiligheidsbeleid. In werkelijkheid laat de wijze waarop het ontwerp-verdrag is geformuleerd zien hoezeer de opstellers – en dat zijn de nationale regeringen – nog gevangen zitten in concepties die de gemeenschappelijkheid juist hinderen, zo niet uitsluiten.
