H.W. Sandberg
Een ‘proces van helsinki’ bestáát niet. Waarom dan doen alsof?

Het zou de moeite waard kunnen zijn eens een lijstje te maken van geheel overbodige instellingen, conferenties, teksten en gewoonten op het gebied van de internationale politiek. Met name dan voorzover zij zich bezighouden met vraagstukken van vrede en veiligheid.

Wat is, bijvoorbeeld, de betekenis van de Verenigde Naties op dit punt? Wat heeft de wereld aan vrede en veiligheid gewonnen door de topconferenties van de grote industrielanden? Wat betekenen de teksten die de landen van de Europese Gemeenschap in de loop der jaren hebben geproduceerd over hele reeksen van internationale conflicten waar ze zelf geen enkele greep op hadden? Wat betekende de vooraf vrijwel heilig verklaarde ‘top’ van Reagan en Gorbatsjov in Genève in de herfst van 1985? Wat stelt een organisatie als de West-Europese Unie, die een jaar geleden naar het inzicht van allerlei regeringen hoognodig ‘gerevitaliseerd’ moest worden, eigenlijk nog voor? Wat betekent in werkelijkheid het Verdrag inzake de Europese Samenwerking op het gebied van de buitenlandse politiek, met inbegrip van het veiligheidsbeleid?

Deze opsomming, die overigens verre van volledig is, betekent niet dat het in al deze gevallen gaat om volstrekt waardeloze instituten, teksten en gebeurtenissen, maar ik heb toch een voorlopig vermoeden dat er na zorgvuldig onderzoek weinig substantieels zou overblijven. Aan de hand van één, nog niet genoemd, fenomeen laat zich goed demonstreren wat ik bedoel. Dat fenomeen heet ‘het proces van Helsinki’.

Om bij het begin te beginnen: in 1975 werden vijfendertig landen het in Helsinki eens over een tekst die de naam ‘Slotacte van Helsinki’ kreeg. Die vijfendertig landen waren: alle Europese landen (behalve Albanië), de Sovjet-Unie, de Verenigde Staten en Canada. Al in november 1972 was

met de voorbereiding van een conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa een begin gemaakt. De eigenlijke conferentie nam één-endertig maanden in beslag. Het resultaat was dan die ‘Slotacte’ – een uiterst lijvig document waarin alle deelnemende landen zich konden vinden, ‘consensus’ heet dat. In bewoordingen die een enigszins gevoelig mens de tranen over de wangen zouden doen stromen, wordt kond gedaan van de onwrikbare wil van alle betrokkenen om op het gebied van de veiligheid, van economie, wetenschap, techniek en milieu, en van humanitaire kwesties ten nauwste samen te werken. De tekst gonst van woorden als ‘ontspanning’, ‘solidariteit’, ‘overwinning van de confrontatie’, ‘ondeelbaarheid van de veiligheid’, de ‘gemeenschappelijke geschiedenis’ en ‘het heil van de mensheid’. Zo op het eerste gezicht een oogverblindende tekst dus die zou doen denken dat een geheel nieuwe epoche in de geschiedenis van de mensheid was aangebroken.

Nadere beschouwing van de uitgebreide tekst zou toen al aanleiding hebben moeten zijn tot enige ontnuchtering. Om namelijk aller instemming, de ‘consensus’, te bereiken bleek men zijn toevlucht genomen te hebben tot de volgende techniek. Als het niet mogelijk bleek om op punten waarop verschil van mening bestond – en dat waren er, gezien de grote ideologische en machtspolitieke tegenstellingen, vele – tot reële compromissen te komen, dan zocht men de oplossing in formules die de onderling onverenigbare standpunten eenvoudig boven op elkaar stapelden. Naar buiten werd dat dan als ‘compromis’ verkocht. In werkelijkheid was dat een misbruik van dat woord – het ging niet om compromissen, maar om het in één document bijeenvegen van elkaar uitsluitende standpunten.

Een voorbeeld uit vele: de westelijke mogendheden slaagden erin een aantal prachtige passages over mensenrechten en fundamentele vrijheden in de ‘Slotacte’ te krijgen. De Sovjet-Unie zette daar haar handtekening onder, en dat leek dus een mooi succes en tevens de poort naar grote vooruitgang. Vergeet het maar. Elders in de tekst wordt met nadruk inmenging in de interne aangelegenheden van een ander verboden. Daar staat ook een westelijke handtekening onder. En zodra dus, in de practijk, westelijke landen zich beriepen op de ‘mensenrechtentekst’ als zij de vinger

wilden leggen op een misstand in de Sovjet-Unie, sloeg de in gebreke gestelde terug met een verwijzing naar het verbod van inmenging.

In de jaren die volgden op de plechtige ondertekening van de ‘Slotacte’ kwam er, zoals in de lijn der realistische verwachting lag, van de concrete toepassing van de roerende tekst bitter weinig terecht.

Intussen besloten de deelnemende landen wél om, teneinde de indruk te wekken dat met de ondertekening van de ‘Slotacte’ niet een ontwikkeling werd afgesloten maar juist op gang gebracht, een reeks ‘vervolgconferenties’ te organiseren. Daarop zou dan moeten worden nagegaan hoe het stond met de verwerkelijking van wat was afgesproken, en hoe het proces van samenwerking nog verder zou kunnen worden bevorderd. Die vervolgconferenties (in Belgrado in ’77-’78 en Madrid in ’82-’83) leverden inhoudelijk niets op. Maar om niet de indruk te laten ontstaan dat die hele ‘Slotacte’ in de politieke practijk niets voorstelde nam men, zoals diplomaten en politici gewend zijn te doen als zij ergens niet uitkomen, de wijk naar de ‘procedure’. Dat wil zeggen: men organiseerde een reeks van weer nieuwe conferenties op deelterreinen, klaarblijkelijk in de hoop dat, als men maar doorging met praten, de oplossingen zich wel min of meer van zelf zouden aandienen.

Daarbij verloor men twee dingen, die overigens met elkaar samenhangen, voor het gemak uit het oog. Ten eerste het feit dat die hele oorspronkelijke ‘Acte’, die immers als fundament zou moeten dienen voor het op te richten bouwwerk, zo voos was als een appel maar zijn kan. Op zo’n fundament vat niet te bouwen. En ten tweede het feit dat zo’n Oost-Westexperiment – en dat ís de ‘Slotacte van Helsinki’ – geen zelfstandige functie heeft, maar een afgeleide is van de aard van de betrekkingen tussen vooral de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten. Dat was óók al zo toen, na jarenlang moeizaam onderhandelen, de ‘Slotacte’ in 1975 werd ondertekend. In die periode was ook de Amerikaanse benadering nog zo dat men, zij het met veel reserves en twijfels, geneigd was om de in Europa zozeer gekoesterde gedachte van ‘ontspanning’ niet al te zeer voor de voeten te lopen. Vandaar dat zélfs de Amerikanen tenslotte meegingen in het aanvaarden van een tekst, die het verval al in zich had en die zeker niet bestand zou zijn tegen een opleving van de spanningen tussen de supermogendheden.

Toen dan ook in een volgende fase die spanningen inderdaad geleidelijk begonnen toe te nemen, bleken noch de ‘Slotacte’ noch ‘het proces van Helsinki’ daartegen bestand. De ‘Slotacte’ is een papier zonder werkelijkheidswaarde. Het ‘proces van Helsinki’ bestáát niet. De vervolgconferenties van Belgrado en Madrid hebben dat evenzeer aangetoond als de deelconferenties over ‘mensenrechten’ (Ottawa), cultuur (Boedapest) en ‘humanitaire contacten’ (Bern). In geen van deze bijeenkomsten kon ook maar enige inhoudelijke voortgang worden geboekt. Wat, in het kader van het ‘proces van Helsinki’ nog aan de gang is, is de conferentie over ‘vertrouwen- en veiligheidbevorderende maatregelen en ontwapening in Europa’, die sinds januari 1984 in Stockholm wordt gehouden. Totnutoe zijn er geen tekenen die er op wijzen dat Stockholm wél met succes zal eindigen. De mislukkingen van Ottawa, Boedapest en Bern zijn op zichzelf al geen aanmoediging. Het onderlinge klimaat is er eerder door verziekt dan verbeterd. Bovendien is er sprake van een zekere verharding van de Amerikaanse benadering van dit soort bijeenkomsten. Nu is op zichzelf niet iedere Amerikaanse verharding een teken van wijs beleid en gezond verstand. Maar in het geval van ‘het proces van Helsinki’ lijkt die verharding goed te verdedigen als een noodzakelijk middel om af te komen van de onduidelijkheid en dubbelzinnigheid die ‘Helsinki’ van den beginne af heeft gekenmerkt.

Met ‘verharding’ zijn dan de volgende elementen bedoeld: ten eerste een verharding tegenover de Sovjet-Unie doordat men van Amerikaanse zijde niet meer bereid is om ‘dubbeltongigheid’ aan te zien voor ‘compromis’. Met andere woorden: de Amerikanen zijn niet van plan om, na de slechte ervaringen die zij, niet alleen op het gebied van ‘Helsinki’, met de Sovjet-Unie menen te hebben opgedaan, zich in nieuwe wespenesten van voor allerlei interpretatie vatbare afspraken te steken of zich bloot te stellen aan regelrechte schending van gemaakte afspraken. En ten tweede is er sprake van een verharding tegenover de West-Europeanen. De Amerikanen voelen zich op allerlei punten van hún politiek door West-Europa in de steek gelaten. Zij vinden bovendien, dat veel West-Europese regeringen de neiging hebben zich zozeer in te leven in Sovjetrussische standpunten dat zij daardoor gaan fungeren als pleitbezorgers van een te argeloze opstelling

tegenover Sovjetrussische voorstellen en teksten. De conferentie van Stockholm heeft nog tot september de tijd om met een resultaat voor de dag te komen. Als in de tussentijd het klimaat tussen de beide supermogendheden zou verbeteren, bijvoorbeeld omdat men op het gebied van de ontwapeningsbesprekingen in Genève enige grond onder de voeten zou krijgen, dan kan dat zijn uitstraling naar Stockholm hebben. Gebeurt dat niet dan eindigt Stockholm met een even vals compromis als de ‘Slotacte van Helsinki’ zélf al was – als de Amerikanen daaraan willen meewerken. Maar waarom zouden ze? Integendeel – als niet blijkt dat de Sovjet-Unie bereid is op een realistische basis van evenwicht en effectieve verificatie mee te werken aan meer vertrouwen, meer veiligheid en echte bewapeningsvermindering in Europa dan kan dat beter worden vastgesteld dan verdoezeld. En dan kan de illusie dat ‘het proces van Helsinki’ levend en dynamisch is zolang er maar gepraat wordt en zolang er maar teksten worden geproduceerd – wat er ook maar in mag staan – eindelijk eens worden gezien als wat het is: holle overbodigheid.

 

19 juni 1986