R. Havenaar
Een schietgrage cowboy?
Ronald Reagan en de internationale politiek

I

Sinds zijn ambtsaanvaarding in januari 1981 is de huidige President van de Verenigde Staten er telkens weer in geslaagd extreme reacties van zowel aanhankelijkheid als afkeer op te roepen. Waar ligt dat aan? Komt het doordat Ronald Wilson Reagan de afgelopen jaren nadrukkelijk heeft bewezen een geval apart te zijn, een President die bijvoorbeeld in zijn politieke optreden vastbeslotenheid aan onwetendheid paart? En die in zijn persoonlijkheid bizarre en innemende eigenschappen met elkaar weet te verenigen? Zeker is in elk geval dat Reagans sympathisanten hem behalve om zijn koersvastheid ook vaak waarderen om zijn aanstekelijke vriendelijkheid, terwijl de bezwaren van zijn tegenstanders eveneens zowel zijn politieke optreden als zijn persoon betreffen. Hun kritiek richt zich niet in het minst tegen zijn zonderlinge taakopvatting. Deze President, die nota bene de Amerikanen voortdurend (en met succes!) voorhoudt dat het de moeite waard is je in te spannen ‘to get this country moving again’, wekt menigmaal de indruk slechts met tegenzin de geliefde Californische Rancho del Cielo te verlaten om zich in Washington gedurende enkele uren per dag aan de staatstaken te gaan wijden – waarna hij de avonden steevast voor het televisietoestel doorbrengt.1. Is zo’n man, die bovendien de onhebbelijkheid heeft tijdens kabinetszittingen die hem vervelen (en dat schijnen er nogal wat te zijn) af en toe in slaap te vallen, in staat op verantwoorde wijze beslissingen te nemen?

Het dringende karakter van die vraag krijgt nog een extra accent als men weet dat Reagans wereldbeeld is opgebouwd uit de simplistische en

sinds dertig jaar onveranderde noties van free enterprise, behoud van traditionele Amerikaanse waarden (de ongemakkelijke combinatie die al van oudsher de kern vormt van het Amerikaanse conservatisme) en een virulent anti-communisme. Geen wonder dus dat zijn opponenten in hem een gevoelloze en gevaarlijke ignorant zien die in het binnenland de armoede vergroot en in het buitenland onheil sticht. Bij dat laatste wordt vooral verwezen naar de wijze waarop Reagan inhoud heeft gegeven aan zijn anti-communisme: door een sterke verhoging van de defensieuitgaven, gecombineerd met een felle retorische campagne tegen de Sowjet-Unie. Die campagne completeert het beeld van de ongeletterde Koude Oorlogsfanaticus, de schietgrage cowboy die onbekommerd de geschreven en ongeschreven regels van het diplomatieke Oost-Westverkeer met voeten treedt.

Voor Moskou was Reagans optreden zelfs aanleiding de President in 1983 het predikaat van een nieuwe Hitler toe te kennen. (Wat voor de leiders in het Kremlin overigens nooit een beletsel zal zijn om, net als indertijd met de echte Führer, eventueel nog eens een overeenkomst met Reagan te sluiten). Maar ook in eigen land kreeg Reagan te maken met het verwijt dat hij de vrede bedreigt. En uit West-Europa bereikte hem periodiek de beschuldiging dat hij door zijn ongeïnteresseerdheid, onwetendheid en lompheid niet alleen de Amerikaanse relatie tot Moskou maar bovendien de betrekkingen tussen de bondgenoten onderling grondig heeft bedorven.

Dat die betrekkingen vooral tijdens de eerste jaren van Reagans presidentschap geen bloeitijd hebben doorgemaakt, mag een understatement heten. Niettemin geeft de Europese verklaring van die ongelukkige situatie blijk van een wel erg selectief geheugen. Al in 1965 publiceerde de latere National Security Adviser en Secretary of State Henry Kissinger een boek dat de titel The Troubled Partnership droeg. Het is immers een feit dat de verhouding tussen West-Europa en de Verenigde Staten al sinds zeker twintig jaar in een toestand verkeert die varieert van vaak gespannen tot soms vijandig. Dat laatste was bijvoorbeeld het geval tijdens de Jom Kipoeroorlog in oktober 1973. De West-Europese bondgenoten reageerden toen, op enkele uitzonderingen na (o.a. Nederland!), afwijzend

op het verzoek van de regering-Nixon om Amerikaanse vliegtuigen, die militair materieel vervoerden ten behoeve van de Israëlische oorlogsvoering, over hun grondgebied te laten passeren. Aan de andere kant lieten geallieerde regeringsleiders na te protesteren tegen de schending van hun luchtruim door Sowjet-vliegtuigen die wapens naar het Midden Oosten brachten, bestemd voor Israëls tegenstanders. In boodschappen aan de Europese leiders reageerde President Nixon furieus op deze handelwijze. En Kissinger trok de conclusie dat de West-Europeanen in deze crisis niet aarzelden zich aan te passen aan de verlangens van hun politieke tegenstander, iedere confrontatie met de Sowjet-Unie wilden vermijden en daarvoor zelfs bereid waren een openlijk conflict met de Verenigde Staten te riskeren.2.

Aldus trad op acute en pijnlijke wijze een factor aan het daglicht die zeker al sinds het begin van de jaren ’60, minder direct zichtbaar maar in toenemende mate even onontkoombaar, ook het dagelijkse politieke handelen van de Europese leiders beïnvloedt. West-Europa heeft nu eenmaal niet meer het vertrouwen in de Amerikaanse bescherming die het in de jaren ’50 had. De belangrijkste oorzaak van die ontwikkeling is het wegvallen van de Amerikaanse militaire suprematie, die goeddeels op een nucleair overwicht berustte. Dit overwicht stelde Washington in staat een Sowjetaanval op West-Europa af te schrikken met het dreigement van een nucleaire aanval op de Sowjet-Unie. Maar als gevolg van de groeiende Russische nucleaire kracht is een situatie ontstaan waarin de Verenigde Staten voor de verdediging van West-Europa een nucleaire aanval van Moskou op Amerikaans grondgebied moeten riskeren. En daardoor is in West-Europa de bange vraag gerezen in hoeverre het vertrouwen in de Amerikaanse veiligheidswaarborg nog wel gerechtvaardigd kan zijn. Niet dat de West-Europeanen het navo-bondgenootschap als minder gewenst zijn gaan zien. Bij gebrek aan alternatief (een zelfstandige West-Europese defensie is alleen al als gevolg van de politieke verdeeldheid van dit subcontinent een illusoire optie) wil althans een ruime meerderheid de Amerikaanse betrokkenheid bij hun verdediging graag continueren. Maar anderzijds heeft de sluipende twijfel over de betrouwbaarheid van dit engagement de behoefte aan aanvullende waarborgen vergroot. Die

komt tot uitdrukking in een politiek gericht op de goede relaties met Moskou, resp. op het voorkomen van Sowjet-Russische irritaties.

Deze ambivalentie kwam bijvoorbeeld tot uitdrukking in de Europese reacties op de overeenkomst over de beperking van strategische wapens (salt), die de Verenigde Staten en de Sowjet-Unie in 1972 met elkaar sloten. Dit accoord kreeg West-Europese steun omdat het als een teken van ontspanning tussen het Westen en de Sowjet-Unie werd opgevat. Maar daarnaast had deze overeenkomst, die feitelijk niet meer dan een registratie van de strategische pariteit tussen de supermachten betekende, op de West-Europeanen een politiek-psychologisch effect dat een versterking inhield van de veelal onuitgesproken angsten over de kwaliteit van de Amerikaanse veiligheidsgaranties. Tegen de achtergrond daarvan (èn tegen de achtergrond van de opbouw van een nieuwe generatie op West-Europa gerichte nucleaire middellange-afstandssystemen in de Sowjet-Unie) moet de in 1977 uitgesproken en inmiddels beroemd geworden Alistair Buchan Memorial Lecture van de toenmalige Duitse Bondskanselier Helmut Schmidt worden geplaatst. Die redevoering was de aanleiding tot het geclausuleerde navo-besluit, twee jaar later, op termijn in een aantal West-Europese landen 572 Pershing-ii – en kruisraketten te plaatsen, met de bedoeling de koppeling tussen de verdediging van West-Europa en de Verenigde Staten te versterken.

Steeds weer wordt West-Europa heen en weer geslingerd tussen de wil tot verzet, tot uitdrukking komend in de wens de banden met de Verenigde Staten te versterken, en de angst voor oorlog, die leidt tot politieke aanpassingen, bedoeld om spanningen met de Sowjet-Unie te vermijden. Dat in alle West-Europese landen verdeeldheid bestaat ten aanzien van de mate waarin men zijn gedrag door de ene dan wel door de andere impuls moet laten beinvloeden en dat daarbij diegenen die zich het meest geïmponeerd tonen door de gegroeide Russische militaire kracht juist hieraan een ‘progressief’ imago menen te kunnen ontlenen, zij slechts terzijde opgemerkt. Belangrijker is dat de West-Europese onzekerheid een bijzondere belasting vormt voor de relatie met Washington. Zij betekent namelijk dat de Amerikanen het in Europese ogen nooit goed kunnen doen. Als de Verenigde Staten hun militaire potentieel versterken of hun

wapens gebruiken ter bescherming van Westerse belangen, brengen ze de ontspanning in gevaar. Maar als Washington op basis van strategische gelijkwaardigheid overeenkomsten met Moskou sluit, komt in Europa weer de vraag op in hoeverre de Amerikanen nog prioriteit toekennen aan hun banden met de Atlantische bondgenoten.

De problemen worden nog versterkt door de veelvuldige West-Europese neiging het ongenoegen over Amerikaanse diplomatieke onhandigheden bij voorkeur zo luid mogelijk kenbaar te maken en tegelijkertijd Amerikaanse kritiek op de Europeanen als een blijk van slechte manieren, zo niet van ‘imperialisme’, op te vatten. Daarbij vermengt de twijfel over de kwaliteit van de veiligheidsrelatie zich met een traditioneel Europees dédain voor alles wat Amerikaans is. Wat dit betreft heeft het na-oorlogse economische herstel van West-Europa niet, zoals velen lange tijd hebben gehoopt en sommigen nog altijd blijven hopen, bijgedragen aan een nauwere onderlinge politieke samenwerking. Het gegroeide zelfvertrouwen, ontleend aan dit herstel, heeft zich daarentegen vooral gemanifesteerd in het benadrukken van de verschillen met de Amerikanen, in menig geval zelfs in een versterking van anti-Amerikaanse gevoelens. Niet zelden wordt bijvoorbeeld met nauwelijks verholen instemming kennis genomen van de afbrokkeling van Amerika’s machtspositie in de wereld. Bovendien hebben onwil en onvermogen om politiek samen te werken en een gemeenschappelijke defensie te vormen nauwelijks aanleiding gegeven tot zelfkritiek. Liever lijken veel Europeanen de Amerikanen kwalijk te nemen dat die de verantwoordelijkheid op zich hebben genomen voor de verdediging van West-Europa.

Het bijna stereotiepe beeld van een relatie die zucht onder de last van uiteenlopende veiligheidspercepties en cultureel-psychologisch bepaalde irritaties is ook de afgelopen vier jaar herkenbaar gebleven. Dat Reagan de Amerikaanse machtspositie zowel in economisch, militair, als politiek opzicht heeft versterkt was enerzijds aanleiding tot geruststelling – al was er uiteraard zelden een Europese regeringsleider te vinden die de bereidheid toonde zijn of haar tevredenheid hierover openlijk uit te spreken. Anderzijds zagen de West-Europeanen in de verhoging van de Amerikaanse defensieuitgaven een extra aanleiding Reagan onder blijvende

druk te zetten contacten met Moskou te zoeken, onderhandelingen te beginnen en zich daarin ‘flexibel’ op te stellen.

De eigenaardigheden in de Atlantische betrekkingen kwamen het sterkste naar voren tijdens de verwikkelingen rond het navo-dubbelbesluit. Nimmer heeft de Europese wens tot ontspanning, die overigens bij de Duitsers steeds meer het karakter van een obsessie aannam, de Sowjet-Unie zoveel mogelijkheden geboden West-Europa en de Verenigde Staten tegen elkaar uit te spelen. Zeker nadat de Russische leiders in 1982 hun aanvankelijke hoop op betere betrekkingen met de regering Reagan hadden opgegeven, hebben zij alles geprobeerd daarvan gebruik te maken. Aan de ene kant werd getracht, met name door de stationering van steeds meer ss-20 raketten, de West-Europeanen te intimideren. Tegelijkertijd ontketende het Kremlin een diplomatiek en propagandistisch offensief om hen te overtuigen van de vreedzame Russische bedoelingen. Door op deze wijze de West-Europese navo-landen te overreden geen raketten te plaatsen hoopte het Kremlin de politiek-psychologische ontkoppeling van de Verenigde Staten en West-Europa verder te bevorderen. Met het onmiddellijke voordeel dat de West-Europese druk op Washington om af te zien van eenzijdige anti-Russische initiatieven nog zou toenemen.3.

Deze opzet is uiteindelijk mislukt. Maar hoe penibel de situatie is geweest valt af te lezen uit het gedrag van Paul Nitze, de Amerikaanse onderhandelaar bij de besprekingen over middellange-afstandssystemen (inf) in Genève. Nitze, een veteraan-onderhandelaar die ongevoelig was en is voor Sowjet-intimidatie, had eind van de jaren ’70 als voorzitter van het Committee on the Present Danger in het verzet tegen de volgens dit comité te slappe politiek van Carter zijn reputatie als harde anti-communist nog eens bevestigd. Niettemin was deze Nitze na een jaar onderhandelen, waarin hij onder de voortdurende druk van vooral de zeer geëngageerde Bondskanselier Helmut Schmidt had moeten opereren, dermate geïmponeerd door het verzet in West-Europa tegen de plaatsing van de nieuwe wapens, dat hij zijn regering ten einde raad adviseerde in te stemmen met het Sowjet-voorstel het aantal ss-20 raketten te reduceren van 243 tot 162 en de stationering van Pershings en kruisraketten achter-

wege te laten. Hij was er van overtuigd geraakt dat noch de Engelse noch de Duitse regering, de belangrijkste participanten in het besluit, uiteindelijk bereid en in staat zou zijn de binnenlandse oppositie tegen plaatsing het hoofd te bieden.4.

Eind 1983 is de stationering in deze landen begonnen, waarmee de ontwikkelingen toch nog een voor de navo gunstige keer hebben genomen. Twee factoren zijn daarbij van doorslaggevende betekenis geweest. De eerste was de uitslag van de Duitse Bondsdagverkiezingen op 6 maart 1983 die een duidelijk mandaat opleverde voor de sinds oktober 1982 regerende centrum-rechtse coalitie onder leiding van Kohl. De tweede was het optreden van President Reagan. Regelmatig werd de President geconfronteerd met Nitzes waarschuwingen dat, gelet op de politieke situatie in Europa, alleen een grotere Amerikaanse inschikkelijkheid de Russen tot ondertekening van een accoord zou kunnen bewegen. ‘Well Paul, you just tell the Soviets that you’re working for one tough son-of-a-bitch’, aldus de typerende reactie van Reagan.5. Het is de vraag in hoeverre de President de feitelijke portée van de inf-onderhandelingen doorzag. Daar stond echter tegenover dat zijn politieke intuïtie, bij deze President toch al een optimaal ontwikkeld orgaan, in deze kwestie feilloos funktioneerde. Reagan begreep dat het hier ging om een zaak die uitgevochten moest worden op het front van de West-Europese publieke opinie en dat uitvoering van het navo-besluit van beslissende betekenis zou zijn voor het vertrouwen tussen de bondgenoten. Dit betekende dat van hem in de eerste plaats onverzettelijkheid werd gevraagd. Toegeven aan de massale politieke druk om van stationering af te zien, naar het voorbeeld van President Carter bij de introductie van de neutronenbom, zou fataal zijn geweest voor het bondgenootschap. Aan de andere kant realiseerde de President zich echter óók dat vastberadenheid alléén niet voldoende was. Zowel met de zogeheten nuloptie als met de later voorgestelde interimoplossing wist Reagan de noodzakelijke indruk van politieke soepelheid te wekken, waarmee hij de bevriende regeringsleiders een wapen in handen gaf dat zij in hun gevecht om de gunst van de publieke opinie moeilijk konden missen. Als zodanig waren deze voorstellen een adequaat antwoord op de Russische ‘vredesinitiatieven’ – ook al

stond de nuloptie inhoudelijk op gespannen voet met de raison van het navo-dubbelbesluit.

‘You have no business in Europe!’,6. zo voegde de Sowjet-onderhandelaar bij de inf-besprekingen zijn gesprekspartner Nitze eens toe, daarmee een verhelderend inzicht verschaffend in het einddoel van de Sowjetstrategie. De President wist die strategie te doorkruisen, waarmee hij West-Europa een grote dienst heeft bewezen. Ook de Europese regeringsleiders, die tijdens de inf-onderhandelingen voortdurend bij hem hadden aangedrongen op Amerikaanse flexibiliteit, haalden tenslotte opgelucht adem toen mede dankzij Reagans vasthoudendheid de plaatsing kon beginnen. Die reactie geeft tegelijk aan in welke zonderlinge positie West-Europa terecht was gekomen. Het gelijktijdige streven naar ontspanning en naar bevestiging van de Amerikaanse betrokkenheid bij de West-Europese defensie leidde enerzijds tot dringende verzoeken aan Washington flexibel te zijn, terwijl anderzijds van de Amerikaanse President de ferme houding verwacht werd die de Europeanen zelf aarzelden in te nemen. (En dit met betrekking tot een besluit waartoe zij zelf binnen de navo het initiatief hadden genomen!) In die situatie kon het een Europees belang zijn dat Washington zich niet al te veel gelegen liet liggen aan de pleidooien van Europese regeringsleiders die onder zware druk stonden van hun publieke opinie. Dat deze leiders een dergelijke Amerikaanse houding op prijs stelden, hebben ze uiteraard nooit hardop gezegd. Liever wekten ze de schijn dat de Amerikaanse regering uiteindelijk heeft gedaan wat de Europese bondgenoten wilden – wat tenslotte nog waar is ook! Hoe de Amerikanen dit gedrag hebben ervaren werd niet onaardig samengevat door minister Weinberger toen hij opmerkte: ‘We’ve got to make them think that what we’re doing is good for them. Not just that, but we’ve got to make them think that they’re going to like it, and that it’s what they’ve been asking us to do.’7.

2

Het Atlantisch bondgenootschap is voorlopig versterkt uit deze episode tevoorschijn gekomen. Maar is door het mislukken van de wapenbeheer-singsonderhandelingen (eind 1983, nadat de plaatsing was begonnen,

keerden de Russen zowel de inf-besprekingen als de onderhandelingen over strategische wapens de rug toe) niet een ernstige slag aan de vrede toegebracht? Vooral tijdens de Amerikaanse verkiezingscampagne in 1984 is Reagan verweten dat hij met zijn houding een wapenbeheersingsaccoord onmogelijk had gemaakt, met als gevolg dat de wereld onveiliger was geworden. Dat verwijt is echter even ongegrond als de daaraan verbonden conclusie onjuist is.

De vraag naar Reagans verantwoordelijkheid voor het mislukken van de Geneefse onderhandelingen is niet te beantwoorden zonder een verwijzing naar de omstandigheden waaronder die onderhandelingen, eind 1981 (inf) en voorjaar 1982 (start), zijn begonnen. Zowel tijdens de campagne in 1980 als na zijn verkiezingsoverwinning had Reagan openlijk de overtuiging uitgesproken dat de Verenigde Staten op het gebied van de militaire bewapening een achterstand hadden opgelopen. ‘The truth of the matter is that on balance the Soviet Union does have a definite margin of superiority’, zo liet hij nog in maart 1982 weten.8. Een overdreven of zelfs onjuiste voorstelling van zaken? Een feit is dat in Europa de navo-bondgenoten niet alleen met een conventionele achterstand kampten maar bovendien niets tegenover nucleaire systemen als de ss-20 en de Backfire bommenwerper konden stellen dat kwalitatief van eenzelfde orde was. En dat de Russen, naast hun globale conventionele overwicht, dankzij het bezit van meer dan 300 superzware strategische ss-18 raketten, elk voorzien van tien kernkoppen, over de theoretische mogelijkheid beschikten in één klap 95 % van de op Amerikaans grondgebied gestationeerde kernmacht uit te schakelen. De suggestie dat hiermee een ‘window of vulnerability’ was geopend mag dan in militair opzicht overdreven zijn geweest (gelet op de rest van het Amerikaanse nucleair-strategische arsenaal), politiek gesproken was dit destructieve vermogen wel degelijk van belang. Het droeg bij tot de indruk dat de Sowjet-Unie, de totale krachtsverhouding tussen de supermachten in aanmerking genomen, bezig was de achterstand die ze vijftien jaar eerder nog had gekend definitief om te zetten in een voorsprong.

Onderhandelingen over wapenbeheersing hebben in de eerste plaats de bedoeling een status quo in de bewapening vast te leggen. Kan men Rea-

gan kwalijk nemen dat hij onder omstandigheden die niet alleen hijzelf als ongelijkwaardig beschouwde, geen behoefte had aan dit soort onderhandelingen? Niet deze President maar zijn voorgangers, en vooral ook het Amerikaanse Congres, waren verantwoordelijk voor het overwicht dat de Sowjet-Unie had weten te verwerven. Reagan nam het standpunt in dat hij uitsluitend op eigen termen en op een door hemzelf gekozen ogenblik besprekingen met het Kremlin wilde beginnen. Waarmee hij vooral bedoelde dat de Verenigde Staten eerst via een forse verhoging van het defensiebudget hun positie moesten verbeteren. Toch is de President al na ongeveer een jaar met de Russen gaan onderhandelen, een daad die alleen te verklaren is uit zijn overtuiging dat het politiek niet langer verantwoord was de druk van het Amerikaanse Congres en de Europese bondgenoten te blijven weerstaan.

Dat die onderhandelingen moesten mislukken stond echter al van tevoren vrijwel vast. Na het afbreken van de inf-besprekingen klaagde Sowjet-leider Andropow, volkomen terecht, dat de door het Westen voorgestelde nuloptie en interimoplossing beide de ontmanteling van een aantal Sowjetraketten inhielden, terwijl de navo daartegenover op z’n gunstigst niets zou weghalen of zelfs een hoeveelheid raketten bij zou plaatsen. De positie waarmee de Verenigde Staten de Start-onderhandelingen ingingen was, gemeten aan de voorwaarden waaronder een accoord tot stand kan komen, niet minder absurd. Van de Sowjet-Unie werd gevraagd tweederde van haar arsenaal ss-18 raketten, in de ogen van de Russen het puikje van hun strategische potentieel, te ontmantelen. Het voorstel was niet anders dan een doorzichtige en weinig realistische poging een Sowjet-overwicht ongedaan te maken door van de Russen eenzijdige consessies te vragen. (Het vragen van zulke consessies is overigens een standaardtaktiek uit het Russische onderhandelingsrepertoire – de Russische eis een einde te maken aan het Amerikaanse onderzoeksprogramma naar de mogelijke toepassing van ruimtewapens is daarvan het meest recente voorbeeld. Toegepast door het Kremlin is deze taktiek echter niet bij voorbaat onrealistisch, omdat het daarbij nu eenmaal menigmaal kan rekenen op de steun van met name een deel van de publieke opinie en politieke leiding in West-Europa.)

De conclusie dat door het mislukken van de Geneefse besprekingen de vrede in gevaar werd gebracht berust op een schromelijke overschatting van wat wapenbeheersing kan betekenen in een wereld die ook in de jaren ’80 nog onverminderd in het teken staat van het onoplosbare conflict tussen het democratische Westen en het totalitair-expansionistische Sowjet-communisme. Niet de aanwezigheid van (kern-)wapens maar dit conflict is de bron van de politieke spanningen die tot oorlog kunnen leiden. Dat deze tegenstelling tussen West en Oost onoplosbaar is, sluit niet uit dat ze beheersbaar is. Om een confrontatie te voorkomen zijn echter niet in de eerste plaats onderhandelingen over wapenbeheersing nodig. De bereidheid van het Westen een militair apparaat op te bouwen dat met het Sowjet-potentieel kan concurreren is veel belangrijker. Voor een effectieve afschrikking van Russische expansiedrang is bovendien nodig dat de President van de Verenigde Staten laat blijken eventueel bereid te zijn ook daadwerkelijk daaraan weerstand te bieden.

Het belang van Reagans maatregelen tot verhoging van het Amerikaanse defensiebudget is daarom moeilijk te overschatten. Gedurende de jaren ’70 is inderdaad definitief duidelijk geworden dat de Sowjet-doelstelling het kapitalisme in te halen en voorbij te streven, die in haar aanvankelijke economische opzet geheel en al is mislukt, niet alleen een militair karakter heeft gekregen, maar als zodanig ook voor een deel is verwezenlijkt. In deze periode daalden de Amerikaanse defensieuitgaven nominaal met meer dan 30%, terwijl het militaire budget van de Sowjet-Unie jaarlijks met tenminste enkele procenten bleef stijgen. Dat de ‘machtscorrelatie’ door deze ontwikkeling is veranderd werd door Moskou onderstreept via een ongestrafte invloedsuitbreiding in verschillende delen van de wereld (Angola, Ethiopië, Z-Jemen, Afghanistan). In samenhang met de machtswisseling die in 1979 in Iran plaatsvond houdt die expansie met name voor een gebied als de Perzische Golf, waar het Westen in verband met zijn olievoorziening essentiële belangen heeft, een zeer gevaarlijke dreiging in.

De maatregelen die Reagan, met veel moeite, door het Congres aanvaard wist te krijgen, waren overigens minder indrukwekkend dan wel is gesuggereerd. Zijn nucleaire bewapeningsprogramma bestaat bijvoor-

beeld uit niet meer dan een aantal van de plannen die al door zijn voorgangers overwogen of ingediend maar vervolgens weer geschrapt waren – met als gevolg dat de Amerikaanse strategische kernmacht in geen vijftien jaar meer was gemoderniseerd. Wat de conventionele strijdkrachten betreft gaf Reagan onder meer het startsein voor een grootscheeps vlootbouwprogramma. Daar het aantal Amerikaanse oorlogsbodems tijdens de jaren ’70 was gehalveerd kan dit besluit al evenmin als excessief worden aangemerkt. Ter relativering van aard en omvang van Reagans militaire programma moet bovendien nog gewezen worden op zijn blijvende weigering de dienstplicht weer in te voeren, een maatregel die met het oog op de conventionele krachtsverhoudingen en de Amerikaanse weerbaarheid in lokale crises urgent is. De President continueerde Carters beslissing om eventuele dienstplichtigen te laten registreren, maar tot meer was hij niet bereid. Ondanks zware druk van minister van Buitenlandse Zaken Haig hield Reagan vast aan zijn orthodox-conservatieve overtuiging dat in vredestijd de dienstplicht een onaanvaardbare inbreuk op de persoonlijke levenssfeer betekent.9.

Het is al vaker gezegd: de verhoging van de Amerikaanse defensieuitgaven is niet een iniatief van Reagan geweest.10. Zijn voorganger Carter is in een latere fase van zijn ambtsperiode, en vooral na de Russische inval in Afghanistan, al begonnen het budget van het Pentagon te versterken. Om Reagans bijdrage aan de groei van de defensiebegroting echter op de juiste waarde te schatten moet de nadruk gelegd worden op de samenhang met de politieke opvattingen die aan zijn maatregelen ten grondslag lagen. (Juist ook om dat verband te accentueren nam Reagan kort na zijn ambtsaanvaarding het initiatief tot een sterkere stijging van die begroting dan zijn voorganger had voorgesteld). Wat Carter nooit heeft kunnen wegnemen is de indruk, die zowel in de Verenigde Staten als elders was gegroeid, dat Amerika als supermacht definitief op de terugtocht was. Sterker nog, de regering-Carter heeft het verval van de Amerikaanse machtspositie niet alleen in bepaalde opzichten bevorderd, zij handelde daarbij bovendien uit innerlijke overtuiging.11. De gebeurtenissen in Iran, de uitbreiding van de Sowjet-invloed in de Derde Wereld en ook de ontwikkelingen in Nicaragua, die in 1979 de Sandinisten aan de macht brachten:

het waren in de ogen van Carter en zijn adviseurs onderdelen van een onvermijdelijk proces. In hun memoires maken Carter zelf; zijn Secretary of State Cyrus Vance en, hoewel in mindere mate, ook National Security Adviser Brzezinski12. duidelijk dat vooral het groeiende zelfbewustzijn in talloze regio’s en landen, de daarmee toenemende complexiteit van de internationale verhoudingen, alsook de ideologische zwakte van het communisme het zowel onmogelijk als onnodig en onwenselijk maken dit soort gebeurtenissen in het perspectief te plaatsen van de tegenstelling tussen democratie en communisme. Uiteraard blijft onvermeld dat deze overtuiging, zeker bij een liberal als Vance, in niet geringe mate geïnspireerd is door de post-Vietnamese weerzin nog langer het primaat van de militaire krachtsverhoudingen te erkennen. De idee dat de twee supermachten de loop der politieke ontwikkelingen weliswaar zeker niet altijd kunnen bepalen, maar wel vaak kunnen beïnvloeden, menigmaal in beslissende mate, had voor de regering Carter afgedaan. Waarbij men weigerde in te zien dat deze houding een uitnodiging betekende aan de Sowjet-Unie haar invloedssfeer via de steeds brutaler toepassing van militaire middelen uit te breiden.

Reagan heeft de Amerikanen weer op de noodzaak gewezen dat de Verenigde Staten de wil en de middelen moeten hebben een supermacht te zijn. Hij heeft hen ervan overtuigd dat niet alleen het welbegrepen eigenbelang, dat óók de verdediging van bijvoorbeeld het democratische West-Europa en Japan omvat, maar bovendien de vrede wordt bevorderd door de Amerikaanse bereidheid met de Russen te blijven wedijveren. Vooral met het doel in dit opzicht de weerbaarheid van zijn landgenoten te vergroten is de President direct na zijn ambtsaanvaarding begonnen een zwaar aangezet ideologisch offensief te ontketenen. Zijn opmerkingen dat de Sowjet-Unie niet terugschrikt voor leugen en bedrog, zijn oproep tot een (ideologische) kruistocht tegen het communisme om dit systeem op ‘de vuilnisbelt van de geschiedenis’ te doen belanden en zijn tirade tegen ‘het Rijk van het Kwaad’ waren voor menigeen een bevestiging van Reagans oorlogszuchtige plannen. Anderen zagen in die uitspraken de verfrissende tekens van een bereidheid de dingen bij de naam te noemen of de Russen een koekje van eigen deeg te presenteren.

De President zelf had vooral de bedoeling aan te geven – en daarmee drukte hij tegelijk zijn diepste overtuiging uit – dat de democratie in moreel opzicht superieur is aan het communisme en dat er daarom voor schuldcomplexen en défaitisme geen aanleiding bestaat. Zou het kunnen dat in West-Europa, waar de verhouding tussen vrijheid en veiligheid nu eenmaal steeds meer op een eigen wijze wordt gedefinieerd, juist ook dit moralistisch geïinspireerde idealisme irritaties heeft opgewekt?

Wat Amerika’s rol in de wereld betreft heeft Reagan het zelfvertrouwen van zijn landgenoten in zoverre hersteld dat voor hen een einde schijnt te zijn gekomen aan het tijdperk van het slechte geweten dat met de Amerikaanse betrokkenheid bij de oorlog in Vietnam is begonnen. Dat de President bovendien de waardigheid van zijn ambt heeft hersteld, is hiervan niet los te zien. Talrijke theorieën over de crisis waarin het instituut van de ‘Imperial Presidency’ zich al jaren zou bevinden, lijken door het optreden van Reagan te zijn gelogenstraft. Deze President heeft laten zien dat de moeilijkheden waarmee zijn voorgangers hadden te kampen geen institutionele oorzaak hadden, maar het gevolg waren van falend politiek leiderschap.

Dat Reagan erin geslaagd is de publieke stemming in de Verenigde Staten in een optimistische richting om te buigen bleek niet alleen uit de euforische verhalen in de Amerikaanse media aan de vooravond van zijn herverkiezing, maar ook uit het feit dat bij de verkiezingen in november 1984 het percentage kiesgerechtigde Amerikanen dat naar de stembus ging voor het eerst sinds 1960 weer een stijging vertoonde. Is hier sprake van een collectieve bedwelming door de voormalige succesvolle acteur uit The Hasty Heart en Bedtime for Bonzo? Deze verklaring, vaak door Reagans tegenstanders gegeven, lijkt toch al te simpel. Het is waar dat deze President mede dankzij zijn in Hollywood opgedane ervaring de kunst verstaat zijn optimisme via de televisie op het Amerikaanse volk over te brengen. Maar daarmee is toch nog in onvoldoende mate een essentiële vraag beantwoord. Hoe komt het dat hier sprake lijkt te zijn van het optreden van een politiek zondagskind, dat nauwelijks is aangekeken op de fouten die het de afgelopen jaren toch in ruime mate heeft gemaakt? Van groot belang is ongetwijfeld dat tegenover die fouten resultaten staan

en dat de optimistische charme van deze President wordt aangevuld door een opmerkelijke vastbeslotenheid.

Nadat vier Presidenten (Johnson, Nixon, Ford en Carter) in de ogen van de Amerikanen, elk op hun eigen wijze, waren mislukt, heeft Reagan laten zien dat een President ook succes kan hebben. Net als Kennedy, de voorganger van dit betreurenswaardige viertal, wist Reagan de politieke atmosfeer in zijn land opvallend te verbeteren. Het verschil is echter dat Kennedy hierin slaagde door het wekken van verwachtingen, terwijl Reagan resultaten heeft geboekt: met name de economische opleving die in de herfst van 1982 begon leverde hem een enorm politiek prestige op. Minstens zo belangrijk als dit herstel zèlf was de wijze waarop het, in de ogen van de Amerikanen, gestalte kreeg, beter gezegd: werd afgedwongen. Ruim anderhalf jaar heeft Reagan tegen alle adviezen van zowel vijandige als bevriende deskundigen in vastgehouden aan een eenmaal uitgestippelde koers. Daarin werd hij gestimuleerd door de overtuiging dat politiek vertrouwen óók de basis is van economisch herstel en dat niet het voortdurend veranderen van beleid maar alleen ‘staying the course’ tot dit vertrouwen kan leiden. Veel Amerikanen zagen met lede ogen hoe Reaganomics, die merkwaardige hutspot van monetarisme, belastingverlaging en onbedoelde Keynesiaanse impulsen, hun economie aanvankelijk in een nog grotere crisis dreef. Hoewel ontrevreden, leken zij toch bereid hun President voorlopig het voordeel van de twijfel te geven, alleen al omdat zijn vastberaden optreden en zijn vertrouwen in eigen oplossingen een verademing waren vergeleken met het wishy-washy gedrag van zijn voorganger. Daarom moest hij de kans krijgen te bewijzen dat zijn recept, in politiek opzicht een samenraapsel van sociaal-darwinistische en klassiek-liberale laissez-faire noties, op langere termijn effect zou hebben. Nu dat inderdaad gebeurd is zullen veel Amerikanen, zelfs als in 1985 zou blijken dat het herstel van hun economie slechts een tijdelijk karakter heeft gehad, niet zo snel het vertrouwen in hun President opgeven. ‘By God, we came here to change things, not to follow opinion polls’, zo verzuchtte Reagan eens toen in het eerste jaar van zijn presidentschap alles fout leek te lopen, zowel in de economie als de politiek, en hij onder grote druk kwam te staan zijn koers te wijzigen.13. Die houding,

een vastbeslotenheid de bakens te verzetten, gekoppeld aan een later gebleken bereidheid onvermijdelijke aanpassingen te aanvaarden – zonder een speelbal van de ontwikkelingen te worden -, ligt in belangrijke mate ten grondslag aan het zelfvertrouwen dat ook voor de buitenlandse politiek van de Verenigde Staten van onschatbare waarde is.

Critici hebben vaak opgemerkt dat Reagan tijdens zijn eerste vier jaar presidentschap geen enkel ‘succes’ heeft behaald. Zelfs de ongelukkige Carter, zo heet het dan, is er met het Camp David-accoord nog in geslaagd een klinkend resultaat te boeken. Afgezien van de vraag in hoeverre de ondertekening van die overeenkomst op Carters conto kan worden geschreven (Begin en Sadat hebben er ook een bijdrage aan geleverd), gaat een dergelijke opmerking mank aan het misverstand dat successen in de buitenlandse politiek bestaan uit het afsluiten van overeenkomsten. Veel essentiëler is dat Reagan het belangrijkste bolwerk van het democratische kamp in zowel economisch, militair als politiek opzicht heeft versterkt. Daarmee heeft hij een bijdrage geleverd aan de vermindering van de onveiligheid in de wereld die van geen enkel wapenbeheersingsaccoord te verwachten is. Zou het toeval zijn dat het Kremlin, nadat het onder Carter bij herhaling zijn invloedssfeer heeft weten uit te breiden, zich gedurende de afgelopen vier jaar veel terughoudender in zijn optreden heeft getoond? Het mag waar zijn dat zowel de opvolging van Breznjew in november 1982 als die van Andropow in februari 1984 de slagvaardigheid van de Sowjet-Unie nadelig heeft beïnvloed. Maar zonder twijfel is in Moskou sinds 1981 óók het respect gestegen voor een President die besluitvaardigheid uitstraalt en die zijn militaire plannen goeddeels door het Congres aangenomen weet te krijgen. Daardoor is de neiging tot expansionistisch gedrag, resp. tot het exploiteren van lokale crises, zeker ingetoomd. Hetgeen de kans op een confrontatie met het Westen kleiner en de wereldpolitiek stabieler heeft gemaakt.

En toch, – het wordt tijd de lezer gerust te stellen, al moet hij nog even geduld hebben – toch blijft er heel wat aan te merken op Reagans buitenlandse politiek.

3

Met de publikatie van zijn tweedelige memoires, White House Years en Years of Upheaval, heeft Henry Kissinger zijn tijdgenoten en het nageslacht een nu al klassiek meesterwerk over internationale politiek geschonken. Daarnaast bieden deze herinneringen een briljante verdediging van de ontspanningspolitiek. Die politiek kwam niet in de laatste plaats neer op een ambitieuze poging een einde te maken aan de Amerikaanse traditie de internationale politiek in moralistische termen te beoordelen en te interpreteren. Niet de strijd tussen goed en kwaad, maar een uitgewerkte strategie met als leiddraad het nationale belang moest het uitgangspunt worden van de politiek die Nixon en Kissinger ten opzichte van de Sowjet-Unie wilden voeren. Dat belang vroeg enerzijds om de handhaving van het militaire evenwicht, zodat Sowjetexpansie afgeschrikt en eventueel weerstaan kon worden. Anderzijds diende samenwerking met Moskou gezocht te worden, vooral op het gebied van wapenbeheersing en economie, met de bedoeling het perspectief van een vreedzame wereld in stand te houden.

Dat deze politiek tenslotte is uitgelopen op een afbraak van de Amerikaanse defensie en een uitbreiding van de Sowjetinvloed heeft volgens Kissinger twee oorzaken. De eerste is de Watergate-affaire, die het presidentiële gezag ondermijnde dat nodig is voor het voeren van een slagvaardige buitenlandse politiek. Daarnaast veroorzaakte de Amerikaanse inmenging in de Vietnamese oorlog bij delen van het Congres een groeiende afkeer van militaire bewapening. Kissinger heeft zich fel verzet tegen suggesties dat juist zijn eigen politiek illusies heeft gewekt die het Amerikaanse machtsverlies mede in de hand hebben gewerkt.14. Met name keerde hij zich tegen het verwijt dat de ondertekening van de salt-verdragen en van de verklaring waarin de supermachten een belofte van goed gedrag aflegden het beeld heeft opgeroepen van een vreedzame Sowjet-Unie, waardoor het inzicht in de noodzaak van een behoorlijke defensieinspanning zou zijn ondergraven. Kissingers verontwaardiging neemt echter niet weg dat van de twee oorzaken die hij zelf aanwijst voor het falen van zijn politiek alleen Watergate niet was te voorzien. Al in 1968, toen Nixon gekozen werd, legde het in Senaat en Huis van Af-

gevaardigden toenemende verzet tegen de Vietnamese oorlog een zware druk op de defensieuitgaven. Was het in die omstandigheden niet erg riskant een strategie te ontwikkelen die de samenwerking met de Sowjet-Unie benadrukte, maar voor haar succes afhankelijk was van de handhaving van het militaire evenwicht? In elk geval heeft Kissinger het moreel-psychologische effect onderschat dat salt op de Amerikaanse publieke opinie had: het verdrag wekte de indruk het begin te zijn van een periode van vrede en als zodanig gaf het een extra impuls aan het anti-militairisme dat onder invloed van de oorlog in Vietnam toch al een groeiende aanhang had. Kissinger heeft de détente altijd gerechtvaardigd met het argument dat de Amerikanen weliswaar anti-communistisch zijn, maar tegelijkertijd ook naar vrede willen blijven streven. Dat mag zo zijn, het is evenzeer waar dat beide aspecten van het Amerikaanse gedrag een scherp moralistische ondertoon hebben. Daardoor vervalt men, afhankelijk van de omstandigheden, gemakkelijk in uitersten. Wat dit betreft is gebleken dat zelfs iemand met de kwaliteiten van een Kissinger niet in staat was de krachten te beheersen die hij mede zelf opriep. In de omstandigheden waarin Nixon en hij opereerden versterkte de ontspanningspolitiek een intens vredesverlangen, waardoor de tegenstelling tussen democratie en dictatuur en de daarmee verbonden noodzaak het militair evenwicht te handhaven zo goed als achter de horizon verdwenen.

In dit opzicht hebben Nixon en Kissinger in onvoldoende mate de onvermijdelijke invloed onderkend die een publieke opinie bij voortduring heeft op de totstandkoming van de buitenlandse politiek. De nauwe samenhang tussen binnen- en buitenlandse politiek die hiervan het gevolg is, lijkt elke poging het buitenlandse beleid te bevrijden van het traditionele Amerikaanse moralisme bij voorbaat tot mislukking te bestemmen. Kissingers ervaringen hebben duidelijk gemaakt dat zijn ambitie buitenlandse politiek te bedrijven op basis van een rationele calculatie van het nationale belang te ver reikte. Het integreren van publieke impulsen in de uitgangspunten van een strategie is niet voldoende: ook in de dagelijkse formulering van de buitenlandse politiek moet men rekening houden met de vaak emotionele, uit onwetendheid voortkomende en door recente en

incidentele omstandigheden geïnspireerde publieke interventies. Zoals de Amerikaanse staatsman bij het streven naar vrede kan aansluiten bij diepe morele impulsen, zo zal hij voor het handhaven van de weerbaarheid van de democratie geregeld de eveneens moralistische afschuw van de communistische dictatuur wakker moeten roepen. Niet het elimineren van deze tweezijdige moralistische tendens, maar het verwerken ervan in de grondslagen èn in de uitwerking van de buitenlandse politiek: dat is de opdracht waarvoor elke President en zijn adviseurs zich geplaatst zien. Daarbij staan zij onder meer voor de niet eenvoudige taak te beoordelen in hoeverre binnen- en buitenlandse omstandigheden het wenselijk maken een beroep te doen op het anti-communisme dan wel te beantwoorden aan het verlangen naar vrede.

Meer dan Nixon en Kissinger ooit is gelukt lijkt Reagan te beseffen dat buitenlandse politiek mede bestaat uit het mobiliseren van de publieke opinie. Dat dit inzicht niet het resultaat is van intellectuele bespiegeling maar van politieke intuïtie, doet weinig ter zake. Al vóór zijn ambtsaanvaarding realiseerde Reagan zich dat de omstandigheden om een Amerikaanse inhaalmanoeuvre op het terrein van de militaire bewapening vroegen en dat hij mede door het aanwakkeren van anti-communistische impulsen hiervoor wellicht voldoende steun in het Congres zou kunnen verwerven. Echter, zoals Kissinger in te sterke mate overhelde naar de opvatting dat internationale politiek een strategisch spel tussen staatslieden kan en moet zijn, zo lijkt voor Reagan buitenlandse politiek niet alleen te beginnen maar ook te eindigen met een intensieve oefening in public relations. Het schrijven van de presidentiële speeches is een van de weinige onderdelen van het ambt die Reagan volledig in eigen hand houdt. En ook anderszins wekt de President de indruk zijn door de media uitgestraalde, haast liturgische boodschappen als de kern van zijn politiek te beschouwen.

Met een van zijn zelfgefabriceerde hyperbolen kon Reagan in zijn State of the Union-speech van januari 1984 verklaren: ‘America is back, standing tall, looking to the eighties with courage, confidence and hope.’15. De uitwerking van dit met veel retoriek en standvastigheid herstelde politieke fundament tot een werkbare politieke strategie: dat is waar het de

afgelopen jaren aan ontbroken heeft. Alleen een uitgewerkt en consistent antwoord op de vraag wat de Verenigde Staten willen bereiken en hoe ze het zouden willen bereiken, kan een leiddraad zijn voor een politiek die strategisch inzicht combineert met diplomatieke inventiviteit. Dat de President persoonlijk niet in staat is gebleken een dergelijk antwoord te formuleren, is niet het ergste. Dit gemis is pas een probleem geworden doordat hij verzuimd heeft een functionaris te benoemen, tot minister van buitenlandse zaken of tot veiligheidsadviseur, die de kwaliteiten bezit om – uiteraard mede dankzij de voortdurende presidentiële steun – leiding te geven aan het ambtelijke apparaat en eenheid in het beleid af te dwingen. Kortom, in dit opzicht heeft het Reagan ontbroken aan een Kissinger.

Inderdaad kan geen van de medewerkers die Reagan de afgelopen jaren benoemde wat persoonlijke kwaliteiten betreft ook maar in de schaduw staan van Nixon’s eerste man. Geen van hen ook kreeg diens uitgebreide bevoegheden. Alexander Haig, die vooral op aandrang van Nixon tot minister van buitenlandse zaken werd benoemd, was in kennis van zaken nog de meest competente adviseur waarover de President de afgelopen jaren kon beschikken. Reagan had Haig vóór zijn benoeming uitdrukkelijk verzekerd dat de eerste verantwoordelijkheid voor de buitenlandse politiek bij de Secretary of State zou berusten. Gelet op de ervaringen uit het verleden, waarbij het ontbreken van een dergelijke regeling had geleid tot absurde competentiegeschillen of zelfs tot uitschakeling van het complete State Department (zie resp. de gevallen Vance-Brzezinski en Rogers-Kissinger), leek dit een wijs besluit. Maar doordat enkele leden van Reagan’s eigen Witte Huis-staf Haig de directe toegang tot de President wisten te ontzeggen, bleef deze primaire verantwoordelijkheid zonder werkelijke inhoud. Daar kwam nog bij dat Haig een aantal persoonlijke eigenschappen in zijn ambt meebracht die de samenwerking met anderen ernstig bemoeilijkte. Het gevolg van dit alles was dat de formulering van het buitenlands beleid tot het midden van 1982, toen Haig aftrad, een nog chaotischer indruk maakte dan daarna.

De President liet zijn aanvankelijke plan minister van defensie Weinberger te benoemen tot Haigs opvolger snel varen. Weinberger, die al medewerker van Reagan was tijdens diens gouverneurschap van de staat

Californië, kon bij zijn aantreden als hoofd van het Pentagon noch op enige kennis van internationale politiek noch op ervaring in defensieaangelegenheden bogen. Hetgeen niet verhinderde dat de President hem van meet af aan als een zeer waardevol adviseur beschouwde aan wie hij als aan geen ander zijn oor leende. Niettemin besloot Reagan voor de opvolging van Haig zijn keuze te laten vallen op George Shultz. Daarbij kan de competentie die deze kandidaat met betrekking tot de buitenlandse politiek bezat, bezwaarlijk een overweging zijn geweest. Shultz is een man met grote bestuurlijke ervaring, die hij echter vooral opdeed in economische en financiële functies. Is het verwonderlijk dat ook hij niet in staat is gebleken in de Amerikaanse politiek de eenheid van koers aan te brengen die daarin zo zichtbaar ontbreekt? Niet alleen dat Shultz op dit punt faalde, menigmaal wekte hij zelfs de indruk zich weinig thuis te voelen in zijn ambt. Dat heeft hem er niet van weerhouden na Reagans herverkiezing aan te blijven. Naar het schijnt werd hij daarbij vooral gedreven door de wens de benoeming te verhinderen van Jeane Kirkpatrick, de energieke en competente Amerikaanse vertegenwoordigster in de Verenigde Naties die zichzelf, na een verblijf van vier jaar in deze steriele organisatie, rijp achtte voor het verrichten van substantiëler werkzaamheden.

De staf van de in het Witte Huis zetelende National Security Council telde de afgelopen jaren al evenmin leden die indruk maakten door hun kwaliteiten. De eerste voorzitter van dit orgaan, Richard Allen, beschikte weliswaar over een grote kennis van zaken, maar was als organisator een volledige mislukking. In januari 1982 moest hij aftreden. Zijn opvolger, William (‘Judge’) Clark, was net als Weinberger een oude bekende van Reagan uit Californië. Om die reden had Haig hem een jaar eerder aangetrokken als onder-minister van Buitenlandse Zaken. Clarks benoeming in die functie verliep niet zonder strubbelingen, doordat hij tijdens de daaraan voorafgegane hoorzitting voor de Senaatscommissie voor Buitenlandse Betrekkingen een verpletterende en genante onwetendheid etaleerde. Niettemin wist deze nieuwe veiligheidsadviseur dankzij zijn kwaliteiten als slagvaardig coördinator althans enige orde te scheppen in de chaos die tot dan toe het belangrijkste kenmerk was van de beleids-

voorbereiding. Bovendien slaagde Clark erin de President, die het eerste jaar een opvallend bescheiden belangstelling voor het buitenlands beleid aan de dag had gelegd, meer direct daarbij te betrekken. Maar uiteraard was het teveel gevraagd dat deze evidente ignorant ook inhoudelijk meer eenheid in de buitenlandse politiek zou aanbrengen. Tenslotte werd ook Clark na anderhalf jaar vervangen, als gevolg van een voor hem ongunstig verlopen conflict met enkele naaste medewerkers van Reagan. Zijn assistent Robert McFarlane volgde hem op en vervult tot op de dag van vandaag en tot volle tevredenheid van de President de functie van National Security Adviser. Waarbij McFarlane getoond heeft noch over de ambitie noch over de mogelijkheden te beschikken om zijn stempel op de buitenlandse politiek te drukken.

Voortdurend heeft de afwezigheid van een strategisch concept de afgelopen jaren een nadelige invloed gehad op de slagvaardigheid van de Amerikaanse politiek. Soms zelfs een funeste invloed, zoals bij het Amerikaanse optreden in Libanon. De Israëlische inval in dat land, in juni 1982, leidde in eerste instantie niet alleen tot de liquidatie van de plo maar ook tot een vernietigende nederlaag van de Syrische luchtmacht. Het uiteindelijke resultaat van de operatie gaf echter een versterking te zien van het prestige en de strategische positie van Syrië. Hoe was dit mogelijk? De oorzaken zijn talrijk en gecompliceerd, maar de wisselvallige houding van de Amerikanen, die aanvankelijk steun verleenden aan de Israëlische actie maar zich er later tegen begonnen te verzetten, heeft de Syriërs zeker geholpen. Die houding was het gevolg van onenigheid tussen de meer pro-Israëlische minister van buitenlandse zaken en zijn collega van defensie. Over de wenselijkheid van het latere besluit Amerikaanse troepen naar Libanon te sturen, als onderdeel van een internationale vredesmacht, was dit tweetal het al evenmin eens. Met het argument dat in Libanon essentiële Amerikaanse belangen in het geding waren hakte President Reagan de knoop door en gaf opdracht, tegen de zin van Weinberger in, Amerikaanse soldaten naar dit politieke en militaire wespennest te verschepen. Nadat enkele honderden van hen als gevolg van bomaanslagen het leven hadden verloren, liet de President, ditmaal tegen de wil van Shultz en met voorbijzien van de gevolgen voor de Amerikaanse geloofwaardigheid, de manschappen weer terugroepen.

Ook in haar Midden-Amerikaanse politiek is de regering-Reagan met de vraag blijven worstelen wat haar doelstellingen moesten en konden zijn. Al moet óók gezegd worden dat het Amerikaanse optreden in deze regio niet zonder positieve resultaten is gebleven. De militaire actie op het Caraïbische eiland Grenada mag dan van zeer bescheiden omvang zijn geweest, zowel uit een oogpunt van anti-communistische Realpolitik als in moreel opzicht – de Amerikanen werden enthousiast door de bevolking ontvangen en wisten snel de parlementaire democratie te herstellen – was het een groot succes. (Geheel volgens het eerder beschreven patroon reageerden enkele West-Europese leiders afwijzend op de Amerikaanse operatie, die niet in de laatste plaats gericht was tegen de rol van Sowjet-bondgenoot Cuba in de Grenadaanse politiek, en keurden deze af als een onaanvaardbare inmenging in binnenlandse aangelegenheden.)

In El Salvador lijken de politieke ontwikkelingen sinds de verkiezingen in maart 1984 althans voorlopig een keer ten gunste te hebben genomen. Ondanks een oproep tot boycot van de linkse guerilla’s ging 80% van de Salvadoranen naar de stembus en werd de gematigde centrum-kandidaat Napoleon Duarte tot President gekozen. ‘El Salvador is Spanish for Vietnam’,16. aldus de tekst van een lange tijd populaire Amerikaanse button die precies aangeeft wat veel Amerikanen vreesden: een directe militaire betrokkenheid van hun land bij de burgeroorlog in El Salvador. Die angst is sinds de verkiezingen afgenomen doordat de hervormingsgezinde democraat Duarte, ook dankzij de voortdurende economische en militaire steun van Washington, zowel extreem-rechts als extreem-links voorlopig in het defensief heeft gedrongen. Niettemin hoeft men, gelet op de politieke ambities van de onder communistische invloed staande guerillagroeperingen, geen illusies te hebben over de mogelijke resultaten van de onderhandelingen die de regering eind 1984 met de linkse opstandelingen is begonnen. Op langere termijn lijkt een hervatting van de militaire strijd onvermijdelijk en de uitkomst daarvan zal voor een belangrijk deel afhangen van Reagans houding.

Vooral het Sandinistische regime in Nicaragua, dat mede dankzij de tegen de pro-Amerikaanse dictator Somoza gerichte activiteiten van de regering-Carter in 1979 aan de macht kwam, heeft de President voor

grote problemen gesteld. De primaire Amerikaanse doelstelling is een einde te maken aan de Sandinistische pogingen hun revolutie te exporteren naar andere Midden-Amerikaanse landen. Bovendien lijkt Washington de ambitie te hebben de met Cuba en de Sowjet-Unie samenwerkende regering in Managua te vervangen door een democratisch, althans niet anti-Amerikaans bewind. In verband met het revolutionaire karakter van de Sandinisten is het daarbij de vraag of het mogelijk is deze doelstellingen van elkaar los te koppelen. Die vraag is temeer van belang daar deze kwestie niet alleen een regionaal maar ook een algemeen politiek-strategisch belang heeft: als de Verenigde Staten in Midden-Amerika, een van de weinige gebieden waar ze een militair overwicht hebben, niet in staat zijn hun wil door te drukken, waar dan nog wel? Voor een poging het Sandinistische regime te verdrijven zou echter een invasie nodig zijn van aanzienlijk grotere omvang dan die in Grenada, terwijl de afloop van zo’n onderneming hoogst onzeker is. Als men weet dat Haig al op felle tegenstand van Weinberger stuitte toen hij voorstelde Cubaanse vaartuigen te onderscheppen die op weg waren naar Nicaragua,17. dan is duidelijk dat er nog heel wat moet gebeuren wil de Amerikaanse regering tot een invasie besluiten. Afgezien daarvan zou een militaire actie op die schaal alleen mogelijk zijn met steun van een meerderheid in het Congres. In zijn memoires maakt Haig op naïef-openhartige wijze duidelijk in welke mate de handen van de regering in dit opzicht gebonden zijn. Een Amerikaanse invasie in Nicaragua is niet nodig, aldus Haig, en daarnaast (!) onmogelijk als gevolg van de houding van het Congres.18. De regering Reagan zal dus waarschijnlijk moeten volstaan met steunverlening aan de contra’s, de anti-Sandinistische opstandelingen in Nicaragua, en het uitoefenen van diplomatieke druk. Dit laatste middel is overigens voor een goed deel van zijn mogelijke effectiviteit ontdaan sinds minister Weinberger in november 1984 publiekelijk de voorwaarden heeft bekend gemaakt voor de toepassing van welk militair geweld dan ook. De redevoering waarin hij dit deed was in de eerste plaats bedoeld als waarschuwing aan het adres van Shultz, die tot ongenoegen van het Pentagon het standpunt had ingenomen dat diplomatieke druk alleen resultaten kan hebben met de dreiging van een militaire actie op de achtergrond.19. Uiteraard verhogen deze

interne conflicten het risico dat de Verenigde Staten ook hun meest bescheiden doelstelling niet zullen bereiken.

Ook in de relatie tot Moskou was de Amerikaanse regering gehandicapt door interne verdeeldheid en het ontbreken van een strategisch richtsnoer. Dat geldt voor zowel de economische betrekkingen als de onderhandelingen over wapenbeheersing. Met zijn economische superioriteit heeft het Westen een potentieel middel in handen om politieke druk uit te oefenen en Reagan heeft bij herhaling de indruk gewekt daarvan gebruik te willen maken. Dit middel kan echter alleen werkelijk effectief zijn indien het unaniem wordt toegepast. Om dit te bereiken moeten de Verenigde Staten niet alleen het goede voorbeeld geven en het initiatief nemen de bondgenoten tot medewerking te overreden, maar ook hun leiderschap op dit punt weten te combineren met bereidheid tot overleg. Vooral in de kwestie van de Siberische pijplijn, maar daarin niet alleen, handelde Reagan in strijd met enkele van deze voorwaarden. Op de topconferentie in Versailles van de grote geïndustrialiseerde landen, in juni 1982, zweeg hij over de zaak om korte tijd later eenzijdig een Amerikaans embargo op onderdelen van de pijplijn af te kondigen. Verontwaardigde protesten waren het enige resultaat van deze poging West-Europa te dwingen het project af te gelasten en uiteindelijk moesten de Amerikanen hun maatregel weer intrekken.20. Eerder nog had Reagan de mogelijkheid van een consistente economische sanctiepolitiek in feite al tenietgedaan. Enkele maanden na zijn ambtsaanvaarding loste hij zijn verkiezingsbelofte aan de Amerikaanse boeren in en hief het embargo op de uitvoer van graan naar de Sowjet-Unie op. Het later gebruikte argument dat een graanovereenkomst een normale handelstransactie is, in tegenstelling tot het pijplijnproject dat gefinancierd wordt met Westerse kredieten die met Siberisch gas worden afbetaald, mag feitelijk juist zijn, politiek is het van geen enkele waarde. Waarom, aldus de voor de hand liggende vraag, moeten de West-Europese landen hun economische betrekkingen met de Sowjet-Unie om politieke redenen opschorten als de Verenigde Staten hiertoe zelf niet bereid zijn? Minister Haig had maandenlang gepleit tegen de opheffing van het graanembargo, met de bedoeling te voorkomen dat die vraag gesteld zou worden. Bovendien had hij

op het gevaar gewezen dat Moskou deze maatregel zou opvatten als een signaal dat het met de aangekondigde harde houding van de Amerikaanse regering wel los zou lopen. Ook die waarschuwing had geen effect. Zoals de conservatieve columnist George Will later schreef: ‘This administration evidently loves commerce more than it loathes communism.’21.

Ook de Amerikaanse opstelling in de wapenbeheersingsonderhandelingen had – het verhaal wordt eentonig – te lijden onder de interne verdeeldheid van de regering. Dat gold nog niet zozeer voor de inf-besprekingen, die Reagan tot grote besluitvaardigheid inspireerden bij het doen van een keuze tussen tegenstrijdige adviezen. Bij de Start-onderhandelingen gaf hij er echter de voorkeur aan Pentagon en State Department elk hun deel te geven. Met als resultaat dat, zelfs wanneer deze onderhandelingen niet tot mislukken gedoemd waren geweest als gevolg van de ongelijkheid tussen de gesprekspartners, de ondertekening van een overeenkomst waarschijnlijk verhinderd zou zijn door onderlinge conflicten in het Amerikaanse kamp en het geringe inzicht in de politieke strekking van deze onderhandelingen. Alweer, dat Reagan persoonlijk een nauwelijks elementaire kennis van het onderwerp bezat hoefde niet doorslaggevend te zijn. (Ook Nixon was allesbehalve een expert in strategische bewapening toen hij salt-i ondertekende.) Ernstiger was dat zijn belangrijkste adviseurs, Shultz en Weinberger, evenmin uitblonken in kennis van zaken en bovendien nauwelijks enig begrip hadden van de politieke betekenis die dit soort onderhandelingen kan hebben. Het gevolg was dat de Amerikaanse beleidsvorming uitliep op een bureaucratische slijtageslag (Strobe Talbott geeft er in zijn Deadly Gambits een adembenemend verslag van) waarin enkele wèl goed geïnformeerde onderministers, Burt en Perle, een hoofdrol konden spelen. Shultz en Weinberger lieten zich daarin dusdanig meeslepen dat de Amerikaanse houding bij de onderhandelingen in menig opzicht een aanfluiting was van elke politieke logica.

 

Na Reagans herverkiezing hebben de Amerikanen nog dringender behoefte aan een wapenbeheersingsstrategie dan daarvoor. Maar het is de vraag of die voorhanden zal zijn wanneer op 12 maart in Genève de

nieuwe onderhandelingen met de Russen beginnen. Vrijwel alle hoofdrolspelers uit de competentiestrijd van enkele jaren geleden zijn weer present (Nitze, Burt, Perle) en zullen ook ditmaal, tesamen met een aantal andere nieuw benoemde adviseurs, een beslissende rol in de beleidsvoorbereiding en -uitvoering spelen. Een herhaling van de toenmalige chaos is te vrezen, temeer daar al is gebleken dat Shultz en Weinberger ook nu weer op belangrijke punten van mening verschillen. Dat is des te schadelijker omdat President Reagan gedurende het verkiezingsjaar 1984 door zijn meer verzoenende opmerkingen jegens de Sowjet-Unie verwachtingen heeft opgeroepen ten aanzien van de resultaten van nieuwe onderhandelingen met de Russen. Het ontbreken van een politieke leiddraad voor het Amerikaanse optreden bij die onderhandelingen zal daarom minder gemakkelijk ongestraft blijven dan enkele jaren geleden.

Welke functie kan wapenbeheersing hebben? Dat besprekingen op dit gebied kunnen bijdragen aan de stabiliteit en veiligheid is op z’n best twijfelachtig. Vele Amerikaanse conservatieven zijn zelfs tot de overtuiging gekomen dat wapenbeheersing in dit opzicht schadelijk is. De morele weerbaarheid van het Westen wordt er volgens hen door ondermijnd, daarmee ook de bereidheid tot bewapenen, met als gevolg dat militair evenwicht en stabiliteit in gevaar komen. Maar heeft met name salt-i de wapenwedloop in de jaren ’70 dan niet afgeremd? Ook in dit opzicht lijkt het nut van dit verdrag aan gerede twijfel onderhevig. Inderdaad heeft salt de Verenigde Staten en de Sowjet-Unie kwantitatieve beperkingen opgelegd en hen verboden meer dan één raketverdedigingssysteem te bouwen. Het gevolg was echter een verschuiving in de bewapening – die overigens zoals gezegd gedurende de jaren ’70 wat de uitgaven betreft een eenzijdig karakter en dus niets van een ‘wedloop’ had – naar zwaardere raketten die voorzien waren van meer kernkoppen en andere aan de geavanceerde technologie ontleende eigenschappen. salt heeft de bewapening dus niet gestabiliseerd en zelfs nauwelijks gereguleerd, maar vooral verplaatst van een kwantitatief naar een kwalitatief niveau.

Maar, zelfs indien wapenbeheersing de politieke spanningen niet heeft verminderd en al evenmin de ‘zinloze’ en ‘verspillende’ bewapening heeft afgeremd, hebben onderhandelingen dan toch niet de nuttige functie

dat de twee supermachten met elkaar in gesprek blijven, waardoor voorkomen kan worden dat een eventuele crisis door misverstanden uit de hand loopt? Misschien. Bij het uitbreken van een crisis zijn er voor Washington en Moskou vele mogelijkheden om, los van het forum van wapenbeheersingsbesprekingen, met elkaar te communiceren. Bovendien is het de vraag of de supermachten tijdens een crisis voorzichtiger te werk gaan doordat ze met elkaar in gesprek zijn over wapenbeheersing. De Jom Kipoeroorlog van oktober 1973 is ook in dit opzicht instructief. Deze oorlog leidde tot een conflict tussen de supermachten dat de gevaarlijkste bedreiging van de wereldvrede opleverde sinds de Cubacrisis van 1962. Deze botsing vond plaats ondanks de ondertekening, een jaar eerder, van salt-i en ook ondanks daarna begonnen consultaties over een vervolg-accoord. Dat een directe confrontatie kon worden voorkomen was niet te danken aan een door wapenbeheersing gestimuleerde vredeswil, maar uitsluitend en alleen aan de Amerikaanse verklaring dat het aangekondigde Russische militaire ingrijpen in de gevechten rond het Suezkanaal onaanvaardbaar was, een dreigement dat kracht werd bijgezet door een ‘worldwide alert’ van de Amerikaanse strijdkrachten. Hierna zag het Kremlin van zijn plannen af. Ten overvloede kan hieraan nog worden toegevoegd dat het contact tussen de supermachten tijdens het hoogtepunt van deze crisis goeddeels via de normale diplomatieke kanalen verliep.

Zijn onderhandelingen over wapenbeheersing dan zo goed als zinloos en wellicht zelfs louter schadelijk? Toch niet. Ook de ervaringen van de afgelopen jaren lijken Kissinger in het gelijk te stellen: in het atoomtijdperk kan een President alleen op blijvende publieke steun rekenen indien hij althans van tijd tot tijd het perspectief van een vreedzaam samenleven met de Sowjet-Unie nieuw leven probeert in te blazen. Dat geldt uiteraard nog veel meer voor de publieke opinie in West-Europa dan voor Reagans eigen bevolking. Deze President heeft in zijn eerste ambtstermijn laten zien hoe ook in vredestijd publieke aanhang is te verkrijgen voor een forse verhoging van de militaire uitgaven, namelijk door een beroep te doen op het in de Amerikaanse samenleving diep gewortelde geloof in vrijheid en democratie. Maar een politiek die eenzijdig en voor lange duur uitgaat van de noodzaak tot confrontatie, ook indien deze vreedzaam van karakter is, lijkt voor een democratie moeilijk vol te houden. Er

komen omstandigheden waarin het onontkoombaar en dus ook wenselijk is het accent te verleggen van de ideologische kruistocht naar een meer coöperatieve houding, om aldus het publieke vredesverlangen te honoreren. Na een periode van intensieve bewapening, van relatieve kalmte in de buitenlandse politiek van de Sowjet-Unie en van electoraal geïnspireerde vredesbeloftes lijken na zijn herverkiezing ook voor President Reagan dergelijke omstandigheden te zijn aangebroken. En het is nu eenmaal een feit dat zeer velen in de overtuiging (of moet men zeggen: illusie?) leven dat juist wapenbeheersingsonderhandelingen bijdragen aan vrede. De zo voor de hand liggende veronderstelling dat zolang er gepraat wordt, er niet wordt gevochten, zal hiervan wel de belangrijkste verklaring zijn.

Het voeren van besprekingen over wapenbeheersing is dus van groot belang vanwege het heilzame effect op de gemoedsrust van de publieke opinie. Dit gegeven zou richtsnoer moeten zijn voor een politieke strategie waarvan wapenbeheersing een geïntegreerd onderdeel is. Zo’n strategie dient er bijvoorbeeld van uit te gaan dat een zogeheten constructieve houding en de bereidheid tot flexibiliteit heel wat belangrijker zijn dan het streven naar de spectaculaire onderhandelingsresultaten waarvoor de Amerikaanse regering in het recente verleden een sterke voorkeur had. Het laatst maakt een snelle mislukking van de onderhandelingen immers des te waarschijnlijker, terwijl het nu juist zo belangrijk is dat de besprekingen in elk geval door blijven gaan. Anderzijds dient een realistische strategie uiteraard te onderkennen dat een constructieve houding alleen mogelijk is indien de krachtsverhoudingen de Verenigde Staten niet in een positie van achterstand plaatsen. Vooral dankzij Reagans ‘Star-Wars’-initiatief, dat zonder twijfel de aanleiding was voor de hernieuwde Russische onderhandelingsbereidheid, is er in dit opzicht veel verbeterd en hebben de Amerikanen zelfs een belangrijke troefkaart in handen. (Hoewel tegelijkertijd duidelijk is dat dit voordeel een politieke handicap kan worden indien Washington niet in staat zou blijken adequaat te reageren op de al begonnen Russische pogingen ook dit Strategic Defense Initiative te gebruiken om een wig te drijven tussen de Amerikanen en hun West-Europese bondgenoten.) Maar de uitvoering van het mx-programma, die in 1985 op felle oppositie in het Congres zal stuiten, blijft evenzeer essentieel: deze nieuwe intercontinentale raketten zijn onmis-

baar als ‘bargaining chip’ tegenover de ss-18’s. Waarmee duidelijk wordt dat een verdergaande Amerikaanse bewapening niet alleen van belang is als bijdrage aan de verdediging van de democratie en de handhaving van de vrede, maar ook dringend gewenst is om wapenbeheersing tot een succes te maken!

Een strategie die vertrouwen probeert te wekken zonder overspannen verwachtingen op te roepen, die dus wapenbeheersing niet als toetssteen maar als onvermijdelijk onderdeel van de betrekkingen met de Sowjet-Unie beschouwt – zal de huidige Amerikaanse regering in staat zijn een dergelijke strategie te formuleren? De ervaringen van de afgelopen jaren geven geen aanleiding tot optimisme. In het algemeen mag zelfs de vraag worden gesteld of het voor een Amerikaanse regering mogelijk is het militaire evenwicht te handhaven (waarvoor menigmaal de moralistische afkeer van het communisme moet worden gemobiliseerd), tegelijkertijd tegemoet te komen aan het eveneens moreel geladen vredesverlangen, en dan bovendien ook nog eens deze twee impulsen te integreren in een realistische strategie waarmee een zakelijke buitenlandse politiek kan worden gevoerd. Is dat niet teveel gevraagd voor een land dat nog nauwelijks vier decennia in dagelijks contact staat met de realiteit van de internationale politiek en dat traditioneel geregeerd wordt door Presidenten die zich menigmaal touched by destiny voelen en die daarom een missie willen vervullen, als vredestichter dan wel als ideologische kruisridder?

Een eerlijk oordeel over Reagan en zijn buitenlandse politiek is niet los te zien van die vraag. In dat oordeel dient daarom ook het alternatief te worden betrokken dat de Amerikaanse politiek bij de verkiezingen van 1980 en 1984 te bieden had. En dan blijkt dat we met Reagan lang het slechtste niet hebben gekregen. De Democratische partij, het denkende deel voorop, is nog altijd in hoge mate de gevangene van het Vietnam-syndroom. De afkeer van militair geweld en vooral van het eventuele overzeese gebruik daarvan heeft onder meer geleid tot de doctrine van het ‘non-interventionisme’, die niets anders is dan een vorm van neo-isolationisme. Bovendien laat een aantal vooraanstaande leden van die partij zich meeslepen door populaire en onzalige noties als de ‘freeze’ en de ‘no-first-use’. Ondanks de ervaringen van de regering-Carter heerst

in Democratische kring nog altijd een onwil de hoofdzaak van de hedendaagse internationale politiek, het conflict tussen het Sowjetcommunisme en de democratische wereld, onder ogen te zien. Daarvan droeg in 1984 ook de verkiezingscampagne van Carters voormalige vice-President Mondale de sporen.

Toegegeven, in menig opzicht heeft de huidige President de schijn tegen: niet alleen laat hij zich graag op zijn ranch in cowboygear fotograferen, hij heeft ook de neiging tijdens conferenties met zijn staf menigmaal zijn aandacht te verleggen naar het op zijn bureau gelegen blanco vel papier, waarop dan na enige tijd de contouren van een te paard gezeten cowboy verschijnen.22. Maar in zijn politiek van de afgelopen jaren heeft hij, door die hoofdzaak wèl onder ogen te zien, heel wat gedaan dat de vrede ten goede komt, en zich allerminst laten kennen als een schietgrage cowboy. Voor de komende jaren valt te verwachten dat hij dit evenmin zal doen. Al zullen verwijten in die richting ongetwijfeld weer snel opklinken indien Reagan tijdens de Geneefse onderhandelingen in onvoldoende mate ontvankelijk zal blijken voor Russische verlangens het Amerikaanse Strategic Defense Initiative stop te zetten of te vertragen.

 

22 februari 1985