R. Havenaar
Jimmy Carter en het primaat van de moraliteit

De Sowjetinval, eind 1979, in Afghanistan markeerde niet alleen de afsluiting van een bijna 35-jarige periode waarin het Rode Leger uitsluitend tegen communistische broedervolkeren was ingezet. Voor de Amerikaanse President Jimmy Carter betekende deze militaire actie in de eerste plaats een fatale aanslag op een van zijn politieke troetelkinderen: het Salt 11-verdrag. Dit blijkt zowel uit zijn eigen herinneringen als uit de vorig jaar gepubliceerde memoires van zijn belangrijkste adviseurs, Secretary of State Cyrus Vance en National Security Adviser Zbigniew Brzezinski.1. De kans dat het Amerikaanse Congres de Salt-overeenkomst, die een half jaar eerder door Carter en Brezjnew in Wenen was ondertekend, alsnog zou ratificeren was door de inval definitief verkeken. Carters opmerking, dat zijn mening over de Sowjet-leiders drastischer was veranderd binnen de ene week na de overweldiging van Afghanistan dan gedurende de drie jaar ervoor, is dan ook meer nog als een uiting van teleurstelling dan van verontwaardiging op te vatten.

Hoewel de President zelf hierover rijkelijk optimistisch was, is het de vraag of Salt 11 ook zonder deze Sowjet-actie voldoende steun in Senaat en Huis van Afgevaardigden had gekregen. Al een aantal jaren bestond er groeiende wrevel onder Congresleden over het gedrag van Moskou. In 1972 hadden de twee grootmachten behalve Salt 1 ook nog een verklaring ondertekend waarin ze beloofden zich in hun onderlinge relaties te matigen en niet naar eenzijdige voordelen te streven. Sinds 1975 had de Sowjet-Unie, met medewerking van haar satellieten, aan deze belofte een inhoud gegeven die een uitbreiding van haar invloedssfeer, in verschillende delen van de wereld, niet bleek uit te sluiten. Om te beginnen beslisten meer dan 10.000 Cubaanse militairen met materiële steun van de Sowjet-Unie begin

1976 de burgeroorlog in Angola ten voordele van de marxistische mpla. Vervolgens stonden in Ethiopië Russen en Cubanen de plaatselijke machthebbers vanaf 1977 terzijde in hun uiteindelijk succesvolle strijd tegen Somalië over de Ogaden, en in 1978 leidden acties van Oost-Duitse en Cubaanse militairen tot de installatie van een pro-Moskou régime in Zuid-Jemen. Dit bewind gaf Moskou toestemming Aden in gebruik te nemen als basis voor de Sowjet-vloot,2. terwijl de Ethiopiërs hun afhankelijkheid van de Sowjet-Unie lieten vastleggen in een vriendschapsverdrag. Eenzelfde overeenkomst sloot Moskou, in november 1978, met Vietnam dat een maand later aan een veroveringsoorlog tegen Cambodja begon.

De Sowjetleiders hadden niet alleen, ondanks de verdragen van 1972, hun invloedssfeer vergroot, maar bovendien ook nog hun militaire arsenaal aanzienlijk uitgebreid. (Daar stond een substantiële vermindering van de Amerikaanse defensieuitgaven tegenover.3.) Critici van Salt 11 wezen op de samenhang tussen deze twee ontwikkelingen. Waren de militaire acties van de Sowjet-Unie en haar bondgenoten niet mede mogelijk gemaakt door de verschuiving in de militaire krachtsverhoudingen? En zou de ratificatie van het nieuwe Salt-verdrag niet door Moskou worden opgevat als een politieke sanctionering van zowel deze verschuiving als de uitbreiding van de Sowjet-invloed?

Het antwoord van de Amerikaanse regering op deze vragen bestond uit een categorische weigering om een politiek verband te leggen tussen conflicten in de Derde Wereld en de Oost-West verhouding, al erkende zij dat Moskou probeerde deze conflicten ten eigen bate te exploiteren. Wat Angola betreft liet Carter zich door Vance overtuigen dat Amerikaanse steun aan de oppositionele guerillagroepen unita en fnla de nieuwe machthebbers in Luanda alleen maar nog verder in de armen van Moskou zou drijven. De Amerikaanse ambassadeur bij de Verenigde Naties ging een stap verder door te verklaren dat de Cubaanse troepen in Angola een stabiliserende functie hadden.4. Vance erkent in zijn herinneringen dat de aanwezigheid van de Sowjet-troepen in Ethiopië gevaren inhield. Maar ondanks het feit dat de nieuwe Ethiopische leider Menghistu zich al snel en openlijk tot het marxisme-leninisme bekende, verwachtte de Secretary of State dat de Ethiopiërs hun weldoeners op den duur het land uit zouden

zetten. (Hard Choices, p. 74). Hadden de President en hij dezelfde verwachtingen ten aanzien van de ontwikkelingen in het eveneens nabij de voor het Westen strategisch cruciale Perzische Golf gelegen Zuid-Jemen? Naar het antwoord op die vraag kan men slechts gissen, aangezien Vance deze gebeurtenissen niet de moeite van het vermelden waard heeft geacht, terwijl Carter er in zijn boek slechts een zijdelingse opmerking voor over heeft. (Hetzelfde geldt trouwens voor de coup die in 1979 de pro-communistische sandinisten in Nicaragua aan de macht bracht).

Vele Congresleden namen in de discussie over Salt 11 het standpunt in dat zij het verdrag zouden steunen wanneer de regering bereid was de defensie-uitgaven te verhogen.5. Carter had deze clausule mede over zichzelf afgeroepen door eerder eenzijdig af te zien van de voorgenomen productie van de B-1 bommenwerper. Hij gaf echter niet toe aan de druk uit het Congres en hield vol dat het moest blijven bij het principe-besluit de mx-raket te gaan ontwikkelen (met als doel de theoretische kwetsbaarheid van de op Amerikaanse bodem gestationeerde raketten op te heffen) en de 3% stijging van het defensiebudget die in navo-verband was afgesproken. Een extra verhoging achtte de President niet alleen onnodig uit een oogpunt van nationale veiligheid, maar bovendien in strijd met een van de belangrijkste grondslagen van zijn buitenlandse politiek. Sinds hij zijn ambt aanvaardde had Carter de hoogste prioriteit gegeven aan het streven de militaire kracht, als uitgangspunt van die politiek, te vervangen door een nieuw idealisme, gericht op vrede en gerechtigheid.

Enkele weken na de inval in Afghanistan maakte Carter bekend dat de Verenigde Staten in de toekomst elke aanval op de Perzische Golf zouden beschouwen als een aanval op hun essentiële belangen. Meer dan wie ook moet de President beseft hebben dat deze dreiging met militair geweld in het licht van zijn idealistische ambities niets minder betekende dan de erkenning van een falen: de Carter-doctrine kondigde het noodgedwongen einde aan van het door de President zo gekoesterde primaat van de moraliteit.

 

Veel te lang hadden Amerikaanse regeringen zich laten leiden door een overdreven vrees voor het communisme, zo liet Carter enkele maanden

na zijn ambtsaanvaarding weten.6. De buitensporige aandacht voor de rivaliteit met de Sowjet-Unie had meer positief gerichte doelstellingen naar de achtergrond gedrongen, en daarmee was tekort gedaan aan de morele bewogenheid waarover het Amerikaanse volk in zo ruime mate beschikt. Niet de machtsstrijd met de Sowjet-Unie zou voortaan de hoogste voorrang krijgen, maar de hulp aan de Derde Wereld, de bestrijding van de nucleaire proliferatie7. en, vooral, de bevordering van mensenrechten en democratie.

De brief die Carter in februari 1977 aan Sacharow schreef, ter ondersteuning van diens strijd voor de burgerrechten, wekte nog de suggestie dat een ideologische aanval op het Sowjet-stelsel een belangrijk onderdeel van zijn nieuwe politiek vormde, maar deze indruk bleek weldra onjuist te zijn.8. Onder het motto dat het stellen van orde op eigen zaken voorop diende te staan, richtte de Amerikaanse regering haar oproepen tot eerbiediging van de mensenrechten aan bevriende machthebbers in landen als Chili, Argentinië, Zuid-Korea, Indonesië en Thailand. Het was echter vooral de Sjah van Iran die het doelwit van Carters idealisme werd.

De Islamitische revolutie die in januari 1979 de Sjah zijn land uitjoeg en kort daarna de bejaarde schriftgeleerde Khomeiny aan de macht bracht leidde niet alleen tot een tweede oliecrisis, ruim vijf jaar na de eerste, maar betekende voor het Westen bovendien een strategisch verlies waarvan de ergste consequenties, naar gevreesd moet worden, nog in de schoot der toekomst verborgen liggen. Recente dreigementen van het bewind in Teheran om de Straat van Hormoez en daarmee de voor West-Europa en Japan onmisbare olietoevoer af te sluiten geven een indruk van de gevaren waaraan het Westen als gevolg van de machtswisseling in Iran nog bloot kan komen te staan. Zouden dergelijke dreigementen worden uitgevoerd, dan ligt het weliswaar voor de hand dat de Amerikaanse regering, na de afkondiging van de Carter-doctrine, militair zal ingrijpen, maar gezien de krachtsverhoudingen in het gebied rond de Perzische Golf is het zeer dubieus of zo’n Amerikaanse actie succes kan hebben wanneer Moskou mocht besluiten niet lijdzaam toe te blijven zien.

‘Historical determinism is only true after the fact’, merkt Brzezinski naar aanleiding van de omwenteling in Iran op (Power and Principle, p. 354).

Was de Islamitische revolutie onvermijdelijk? Een feit is dat de ongeregeldheden waarmee de Iraanse crisis in 1978 begon geen incidenten waren, maar voor een belangrijk deel een fundamenteel verzet behelsden, niet alleen tegen een onderdrukkend politie-apparaat, maar ook tegen een economische moderniseringspolitiek. Het is echter evenzeer waar dat vrijwel elke opstand, zelfs wanneer die gedragen wordt door grote groepen van de bevolking, door een tijdige en resolute repressie althans voorlopig de kop kan worden ingedrukt. (Het meest recente bewijs voor de juistheid van deze stelling is door Jaruzelski in Polen geleverd). Wat het relaas van Carter en zijn twee adviseurs duidelijk maakt is dat de Verenigde Staten weinig hebben nagelaten om de Sjah van deze laatste optie af te houden.

Vance schrijft openhartig dat al binnen een jaar na Carters ambtsaanvaarding, en dus nog voordat de moeilijkheden in Iran een omvang van betekenis kregen, het vertrouwen van de Sjah in zijn Amerikaanse bondgenoot aan het wankelen was gebracht (Hard Choices, p. 321). Behalve de herhaalde aanmoedigingen van de Amerikaanse regering om spoed te maken met de doorvoering van democratische hervormingen, droeg vooral Carters aanvankelijke weigering om de Sjah een aantal awacs-vliegtuigen te verkopen, daartoe bij. Die weigering was een gevolg van het presidentiële besluit om voortaan bij wapenverkopen een onderscheid te maken tussen democratische en niet-democratische staten. De Iraanse regeringsleider meende echter vooral na de afkondiging van de Nixondoctrine, die de bedoeling had de bondgenoten van de Verenigde Staten zelf een grotere verantwoordelijkheid voor hun defensie te laten dragen, recht te hebben op de aankoop van deze vliegtuigen. Hij vatte Carters besluit als een onbegrijpelijk affront op.

Toen begin 1978 in verschillende steden demonstraties uitbraken, reageerde de Sjah hierop met concessies (hij ontsloeg bijvoorbeeld het hoofd van de savak, de geheime politie), die hem in nog groter moeilijkheden brachten. De wil om de opstanden neer te slaan ontbrak hem van begin af aan. De vraag of de ziekte die hem later fataal zou worden hiervan de belangrijkste oorzaak was, dan wel de twijfels over de positie die de Amerikaanse regering innam, is niet te beantwoorden. Wat uit hun herinneringen wel duidelijk wordt is dat Carter, Vance en Brzezinski zich alle drie

overvallen voelden door het bericht, in september 1978, dat de Sjah de staat van beleg had afgekondigd. De besprekingen over Salt en de onderhandelingen tussen Egypte en Israël hadden het drietal dermate in beslag genomen dat het pas na de accoorden van Camp David de tijd vond de ontwikkelingen in Iran op de voet te volgen. Mede hierdoor stond het contact met de Sjah maandenlang goeddeels onder controle van William Sullivan, de Amerikaanse ambassadeur in Teheran. Sinds het begin van de demonstraties drong Sullivan bij de Sjah aan op een grotere invloed van de oppositie, waarmee hijzelf, tegen de wil van de Iraanse leider in, contacten onderhield. Op zijn instigatie ook drukte Vance’s onderminister Christopher onmiddellijk na het begin van de staat van beleg de Sjah op het hart zijn optreden te matigen. Het ligt voor de hand dat de steunbetuigingen die Carter vervolgens aan de Sjah liet overbrengen, onder meer via Sullivan, geen overtuigende indruk maakten. Het definitieve vonnis over de Iraanse leider werd enkele maanden later, in december 1978, geveld. Na lang aarzelen reageerde de Amerikaanse regering toen negatief op het verzoek van de Sjah hem te steunen bij de instelling van een militaire regering die met geweld de orde zou moeten herstellen. Vance was de drijvende kracht achter dit besluit (Hard Choices, p. 331). Hij had zich inmiddels door Sullivans pleidooien laten overtuigen van de noodzaak de Sjah te laten vallen en een kans te geven aan Khomeiny, door de Amerikaanse ambassadeur afgeschilderd als een ‘Ghandi-achtige’ figuur die Iran vermoedelijk wel naar de democratie zou voeren.

De epiloog van dit politieke treurspel gaf het beeld te zien van een ronddolende Sjah, die na een verblijf in Egypte, Marokko en Mexico uiteindelijk in oktober 1979 toch nog toestemming kreeg zich in de Verenigde Staten voor zijn ziekte te laten behandelen. Enkele weken later volgde de bezetting van de Amerikaanse ambassade in Teheran, inleiding tot de meer dan een jaar voortslepende gijzeling van het ambassadepersoneel die de Amerikaanse President tot wanhoop bracht, zijn minister van Buitenlandse Zaken tot aftreden (uit protest tegen een poging de gijzelaars met geweld te bevrijden) en die tenslotte een van de belangrijkste oorzaken werd van Carters verkiezingsnederlaag in november 1980.

Wanneer mende rekening opmaakt van Carters buitenlandse politiek, dan valt vooral het schrille contrast op tussen enerzijds het verlies van Iran als bondgenoot en de uitbreiding van de Russische invloedssfeer, en aan de andere kant de nobele bedoelingen waarmee deze President zijn ambt aanvaardde. Nadat Carter in november 1976 de verkiezingen van Ford gewonnen had, was weinigen duidelijk wat de plannen en de mogelijkheden waren van deze ex-goeverneur uit Georgia. Dat hij van goede wil was, daaraan had hij tijdens zijn verkiezingscampagne weinig twijfel gelaten. ‘He said grace, at length’, aldus de bondige typering die een Amerikaanse columnist eens van deze campagne gaf.9. De onbekende kandidaat putte zijn morele gedrevenheid uit een diepe religieuze overtuiging, en de nieuwe President bleef hetzelfde doen. Als Carters herinneringen iets duidelijk maken dan is het wel dat tijdens dit presidentschap heel wat uren aan gebed en Bijbelstudie zijn besteed. Paus Johannes Paulus 11 hield aan een urenlang onderhoud met de President vooral de indruk over dat er twee religieuze leiders met elkaar gesproken hadden. En het is veelzeggend dat Carter, toen hem deze impressie werd overgebracht, daarmee bijzonder ingenomen bleek (Power and Principle, p. 27).

Maar behalve over een onwankelbaar geloof beschikte Carter ongetwijfeld ook over een meer dan gemiddelde intelligentie. Hij was in staat binnen relatief korte tijd een gecompliceerd onderwerp tot in kleinigheden te beheersen. Deze kwaliteit had dan wel weer een keerzijde in zijn obsessie om zich tot in de kleinste details op de hoogte te stellen. Ook wat dit betreft geven zijn herinneringen een goed beeld van zijn persoonlijkheid: loodzware ethische bespiegelingen worden daarin afgewisseld door uiterst gedetailleerde uiteenzettingen, met als gevolg dat zelfs zijn beschrijving van de boeiende onderhandelingen tussen Begin en Sadat tot taaie leesstof wordt gereduceerd.

Uiteraard is de totstandkoming van de Camp David-overeenkomsten in de eerste plaats te danken geweest aan de politieke moed van Sadat, die eind 1977 met zijn reis naar Jeruzalem en zijn toespraak in de Knesseth een doorbraak forceerde, en van Begin, die wat de ontruiming van de Sinaï betreft bereid was een fanatieke achterban te trotseren. Niettemin waren deze verdragen ook een groot persoonlijk succes voor Carter. Waarschijn-

lijk waren ze nooit ondertekend wanneer hij als bemiddelaar niet zulke bijzondere psychologische kwaliteiten had gepaard aan een soevereine beheersing van het gecompliceerde Midden Oosten-vraagstuk. En toch, als men leest hoe tijdens de laatste fase van de onderhandelingen de Amerikaanse President zelf, in samenwerking met enkele ondergeschikten van Begin en Sadat, de laatste details zat uit te werken, is het moeilijk de gedachte te onderdrukken dat Carter door zijn onvermogen tot delegeren op dat moment niet de tijd kon vinden om zich behoorlijk op de hoogte te stellen van de politieke doodsstrijd waarin zijn belangrijkste bondgenoot aan de Perzische Golf verwikkeld was.

Het relaas over Jimmy Carters presidentschap is in meer dan één opzicht geen opwekkend relaas. Het laat zien dat fatsoen, vredelievendheid en intelligentie niet voldoende, en wellicht zelfs niet essentieel zijn om een buitenlandse politiek althans enigszins te laten slagen Andere kwaliteiten, die Carter miste, zijn doorslaggevender. Besluitvaardigheid is er een van. Carters zucht naar kennis weerhield hem er niet alleen van dingen uit handen te geven. Zoals Brzezinski het vriendelijk formuleert (Power and Principle, p. 522): door zijn grote intelligentie zag de President zoveel kanten van een probleem dat hij te lang wachtte met het nemen van een besluit en bovendien de neiging had daar dan later nog eens op terug te komen. Gevreesd moet worden dat niet alleen zijn intelligentie hem hier parten speelde. Veel belangrijker nog was dat Carter het inzicht miste in de politieke samenhang van schijnbaar op zichzelf staande besluiten en gebeurtenissen, laat staan dat hij in staat was dit inzicht te verdiepen tot de coherente strategie die voor het voeren van een succesvolle politiek onmisbaar is en die hem het nemen van besluiten had kunnen vergemakkelijken.

Met de intentie zoveel mogelijk kanten van een probleem te leren kennen had Carter opzettelijk een National Security Adviser en een Secretary of State benoemd die over belangrijke kwesties fundamenteel verschillende opvattingen hadden (Keeping Faith, p. 54). Met een eigen conceptie achter de hand was de President wellicht in staat geweest het beste uit de adviezen van dit tweetal te combineren. Nu die conceptie ontbrak, versterkten de tegenstrijdige raadgevingen van Vance en Brzezinski de aarzelingen van de President, terwijl zijn neiging om elk van hen het zijne te

geven nog meer afbreuk deed aan de samenhang van zijn politiek. Een van de meer bizarre voorbeelden van Carters inconsistente gedrag was de wijze waarop hij in de herfst van 1979 reageerde op de ontdekking van een Sowjet-brigade in Cuba. De President begon voor de televisie te verklaren dat de aanwezigheid van deze brigade onaanvaardbaar was. Dit deed hij op aandringen van Vance en tegen het advies in van Brzezinski, die deze kwestie van te gering belang achtte voor een publieke confrontatie met Moskou Vervolgens wees voortgezet onderzoek uit dat de brigade al sinds lange tijd op Cuba was gestationeerd, en de Sowjetleiders lieten weten dat nader Amerikaans aandringen in deze zaak het Salt-verdrag in gevaar zou brengen. Mede dit dreigement bracht Carter ertoe om, een maand na zijn eerste verklaring, een toespraak te houden waarin hij het belang van de brigade bagatelliseerde. Daarmee volgde hij alsnog het oorspronkelijke advies van Brzezinski op, ditmaal echter tegen diens wens in. De Security Adviser meende dat de President zich volkomen blind toonde voor de politieke gevolgen van deze volte face. Het gemak waarmee Carter zijn oorspronkelijke standpunt verliet en toegaf aan de druk van Moskou moest de Sowjetleiders, aldus Brzezinski, wel tot de overtuiging brengen dat de Verenigde Staten nimmer bereid waren ergens een grens te trekken. Het was de enige maal dat de Security Adviser serieus overwoog af te treden. (Power and Principle, p. 351).

In de betrekkingen met de Europese bondgenoten waren Carters tekortkomingen een belangrijke oorzaak van de moeilijkheden rond de kwestie van de neutronenbom. Midden 1977 publiceerde de Washington Post een bericht over de mogelijke productie en plaatsing in Europa van dit stralingswapen, dat in staat was manschappen uit te schakelen zonder aan militair materieel schade toe te brengen. De introductie van het wapen zou het conventionele overwicht van het Warchaupact althans voor een deel kunnen compenseren. Vrij snel braken in een aantal Europese landen protesten los tegen een eventuele stationering. Daarbij werden zowel rationele bezwaren ingebracht tegen een mogelijke verlaging van de atoomdrempel als radicaal-ethische slogans tegen het ‘kapitalistische’ karakter van dit wapen, dat ‘mensen vernietigde en gebouwen in tact liet’.

Gedurende een half jaar probeerden de Europese bondgenoten en de

Amerikaanse regering de verantwoordelijkheid voor een besluit tot introductie van de neutronenbom op elkaar af te schuiven. Terwijl Carter aandrong op een Europese verklaring die de bereidheid tot plaatsing uitsprak, wilden de Europeanen daarmee wachten tot na een Amerikaans productiebesluit. Vooral de Duitse Bondskanselier Schmidt liet doorschemeren alleen na een dergelijk besluit bereid en in staat te zijn de heftige oppositie in zijn eigen partij te weerstaan. Dezelfde Schmidt hield in oktober 1977 een rede in Londen waarin hij op de gevaren wees van de nieuwe generatie Russische kernwapens voor de middellange afstand, de ss-20 raketten, en een maand later liet Carter weten dat hij besloten had tot productie van het neutronenwapen met als voorlopige doel dit als onderhandelingsobject tegenover de ss-20 in te zetten.

Nadat hierover afspraken met de bondgenoten waren gemaakt, bleek weer eens dat een beslissing voor deze Amerikaanse President nimmer definitief was. Hij onderwierp zichzelf alsnog aan een diepgaand gewetensonderzoek en kwam tot de conclusie dat hij zijn besluit, mede op grond van ethische overwegingen, moest intrekken. (Power and Principle, p. 304/5). Zijn adviseurs waarschuwden hem unaniem voor de politieke consequenties, maar juist het morele karakter van zijn bezwaren maakte de herroeping van het productiebesluit voor Carter tot een autonome kwestie. Hij negeerde de gevolgen, daarmee de indruk wekkend dat Moskou’s propagandacampagne tegen de neutronenbom alsnog met succes werd bekroond. Bovendien daalden de toch al niet florissante betrekkingen met de Europese bondgenoten tot een nulpunt.10. Vooral de relatie met Schmidt werd heel slecht, ook al doordat de Bondskanselier, die in de stijl van Kissinger wilde blijven streven naar zowel een handhaving van het machtsevenwicht als een voortzetting van de ontspanning, steeds minder zijn ergernis wist te onderdrukken over de in zijn ogen onbesuisde mensenrechtencampagne van de Amerikaanse President. Achteraf kan men alleen maar verbaasd zijn dat ondanks deze slechte verhouding, het fiasco rond de neutronenbom en de groeiende anti-kernwapenstemming in Europa, toch nog in december 1979 het navo-dubbelbesluit tot stand kwam. Ongetwijfeld heeft het politieke leiderschap van Schmidt hierbij een essentiële rol gespeeld. Hoe groot met name zijn verdiensten bij het

bedwingen van de tegenstand in de spd zijn geweest, is pas goed duidelijk geworden uit het kernwapenstandpunt dat deze partij na het vertrek van Schmidt is gaan innemen.

 

Toen Carter in 1980 de presidentsverkiezingen had verloren, moet hij verzucht hebben dat hij waarschijnlijk een betere President zou zijn geweest als hij vaker de adviezen van Brzezinski had opgevolgd.11. De inspanningen die Brzezinski zich in zijn herinneringen getroost om alsnog de door de Amerikaanse pers in stand gehouden mythe te ontzenuwen dat de President vier jaren lang aan zijn leiband heeft gelopen, maken gezien de inhoud van Carters politiek inderdaad een ietwat overbodige indruk. Alleen in de toenadering tot China, die eind 1978 leidde tot een normalisatie van de diplomatieke betrekkingen tussen Washington en Peking, wist Brzezinski zijn wil door te zetten. Vance, die vreesde dat de verzoening met China door Moskou als een provocatie zou worden opgevat, dolf hier het onderspit. Daar stond tegenover dat Brzezinski noch in de Iraanse kwestie, waarin hij aanvankelijk aandrong op onvoorwaardelijke steun aan de Sjah en vervolgens een militaire coup bepleitte, noch wat de betrekkingen met Moskou betreft het oor van de President wist te vinden. Zijn pleidooien om de Sowjetleiders, desnoods door te dreigen met een militaire actie, duidelijk te maken dat hun activiteiten in de Hoorn van Afrika onaanvaardbaar waren, bleven zonder resultaat. Zeker tot de inval in Afghanistan voer de President in zijn benadering van de Sowjet-Unie op het kompas van Vance. Daarom zou het onjuist zijn Carters buitenlandse politiek louter af te doen als het persoonlijke en dus incidentele échec van een aarzelende moralist. Deze politiek was óók het product van een wereldbeeld, in het bijzonder een beeld van de Sowjet-Unie, dat toebehoorde aan de typische vertegenwoordiger van het ‘liberal establishment’ in de Democratische Partij die Vance was.

‘Managing the global competition’, zo luidt de titel van het hoofdstuk waarin Vance de Amerikaanse betrekkingen met Moskou beschrijft. In deze betrekkingen gaat het volgens hem om een wedijver tussen twee min of meer gelijksoortige grootmachten. De Sowjet-Unie is in zijn ogen een in hoge mate rationeel handelende staat die, indien verstandig en met ver-

trouwen benaderd, bereid is tot het maken en nakomen van afspraken. In het Salt 11-verdrag zag Vance, gesteund door zijn President, veel meer dan de neerslag van een strategisch evenwicht: het zou de basis kunnen zijn van een vreedzame verhouding van duurzame aard en daarmee een garantie voor het voorkomen van een nucleaire oorlog.

Vance verzette zich tegen Brzezinski’s pogingen de Sowjet-acties in Afrika te bestraffen met een hardere Amerikaanse opstelling in de Saltonderhandelingen. Niet alleen omdat hij zo’n grote waarde hechtte aan het slagen van die onderhandelingen, maar ook omdat het volgens hem onverstandig is conflicten in de Derde Wereld tot een strijdpunt tussen Oost en West te maken. De bipolaire wereld van de jaren ’50, zo schrijft hij in een sleutelpassage van zijn boek (Hard Choices, p. 24), was veranderd in de multi-polaire van de jaren ’70. De complexiteit van die nieuwe wereld maakte het ondoenlijk een conflict dat door regionale moelijkheden ontstaan was, op te lossen door een verharding van de tegenstelling met de Sowjet-Unie. Daarbij wijst Vance bovendien herhaaldelijk op de zijns inziens verzachtende omstandigheid dat de Sowjet-expansie geen onderdeel is van een globale strategie, maar slechts de exploitatie van lokale omstandigheden inhoudt.

Na de inval in Afghanistan gaven Franse regeringsfunctionarissen aan de toenmalige kandidaat voor het Duitse Bondskanselierschap Franz-Joseph Strauss te kennen dat deze actie geen teken was van Moskou’s kracht, maar juist van haar zwakte. (Strauss, die dit argument later overbracht aan Carter, vertelde toen ook dat hij hierop had gereageerd met de vraag hoeveel tekenen van zwakte nog moesten volgen voordat er Sowjet-troepen op Franse bodem zouden staan (Keeping Faith, p. 500)). Een variant op deze Parijse opinie vond ook onder Amerikaanse ‘liberals’ gretig aftrek: de Russen worden traditioneel beheerst door gevoelens van angst en onveiligheid die hen van tijd tot tijd tot agressieve daden brengen. Hoe kunnen deze gevoelens worden weggenomen? In de eerste plaats door het leggen van diplomatieke contacten, waarin een wederzijds vertrouwen kan worden opgebouwd. Vance, die bijvoorbeeld van mening was dat de afwezigheid van een Amerikaanse diplomatieke vertegenwoordiger in Hanoi een van de belangrijkste oorzaken was van de uitbreiding van de Sowjet-invloed in

Zuid-Oost Azië (Hard Choices, p.122), had een vrijwel onwankelbaar vertrouwen in de effectiviteit van dit soort contacten. Dit gold in nog sterker mate voor zijn President, die geloofde dat wanneer hij eenmaal met Brezjnew aan één tafel zou zitten, de Sowjetleider te overtuigen zou zijn van Carters oprechte bedoelingen.

Tenslotte relativeert Vance, hierin overigens gesteund door Brzezinski, de gevaren van de Sowjet-expansie door erop te wijzen dat Moskou’s enorme militaire arsenaal nooit de economische zwakte en de afnemende ideologische aantrekkingskracht van het Sowjet-stelsel zal kunnen goedmaken. Brzezinski gaat zelfs zo ver het communisme op grond van zijn economisch falen dood te verklaren en zegt dat om die reden dit stelsel voor geen enkele revolutionair nog een aantrekkelijk voorbeeld ter navolging is.12. Deze overtuiging berust dan wel op het onuitgesproken uitgangspunt dat revolutionair-nationalistische elites in de Derde Wereld vooral geïnteresseerd zijn in de verbetering van het economisch lot van hun bevolking en niet in de onbeperkte, met militaire en politiële middelen afgedwongen beheersing van de politieke macht. Wat dit laatste betreft heeft het Sowjet-systeem niet alleen als voorbeeld wèl genoeg attractiefs te bieden, maar staat het bovendien klaar om de militaire hulpmiddelen te leveren die voor het uitoefenen van een absolute politieke heerschappij onmisbaar zijn.

Dat Carters houding na de Russische actie tegen Afghanistan veranderde, valt niet te ontkennen. Maar het blijft de vraag in hoeverre deze wijziging ook een verandering in overtuiging en niet louter een aanpassing aan de publieke opinie inhield. Zeker, de President kondigde een beperkt graanembargo en een verbod op de export van een aantal hoogwaardige technologieën aan, terwijl door middel van de Carter-doctrine duidelijk werd gemaakt dat voor de Verenigde Staten in het gebied van de Perzische Golf de grens was bereikt. Maar gezien het Russische militaire overwicht, niet alleen in dit deel van de wereld, werd de geloofwaardigheid van deze doctrine ondermijnd door het feit dat Carter na de Russische in val in Afghanistan het Amerikaanse defensiebudget handhaafde op het peil dat daarvoor al was vastgesteld. Bovendien zou de aangekondigde vorming van de voor operaties rond de Perzische Golf bestemde Rapid Deploy-

ment Force pas in 1985 voltooid zijn, terwijl deze strijdmacht opgebouwd zou worden uit reeds bestaande eenheden die voor soortgelijke taken waren bestemd.13. Het heeft er alle schijn van dat ook na ‘Afghanistan’ een onderschatting, misschien moet men zelfs zeggen: een afkeer, van de militaire factor de regering Carter parten is blijven spelen.

In de geschiedenis van de Amerikaanse buitenlandse politiek zijn ruwweg twee elkaar vaak afwisselende tradities te onderscheiden, die van het isolationisme en die van een internationalistische zendingsdrang. Het lijkt voor de hand te liggen om Carters politiek, in sterke mate gericht op de bevordering van de mensenrechten, in de tweede traditie te plaatsen. Maar een nadere beschouwing leert dat de inspanningen tot verbreiding van de mensenrechten samengingen met, en in de verhouding tot de Sowjet-Unie zelfs overheerst werden door een afkeer van het machtsdenken. Deze afkeer weerspiegelde op zijn beurt een diepe weerzin tegen het idee om eventueel overzee militair geweld in te moeten zetten, een weerzin die in zijn effecten onmiskenbare neo-isolationistische kenmerken vertoonde.

Niet toevallig deed zich juist hierbij de invloed van Cyrus Vance gelden. De onwil om in termen van militaire macht te denken was voor een belangrijk deel het gevolg van de Amerikaanse nederlaag in Vietnam en leefde het sterkst in de ‘liberal circles’ waarvan Vance een voorbeeldige exponent was. Na de grote invloed die deze kringen op het beleid van de regeringen van Kennedy en Johnson hadden uitgeoefend, waren zij de Vietnamese oorlog niet ten onrechte steeds blijven zien als hun oorlog. En het verlies ervan was in de eerste plaats hun trauma. De Amerikaanse nederlaag bracht hen om te beginnen tot de conclusie dat de Verenigde Staten niet langer de almachtige militaire reus van de jaren ’50 waren. Hun ambitie om in de toekomst een nieuw Vietnam te voorkomen leidde bovendien tot een algemene neiging om het primaat van de militaire factor in de internationale politiek te ontkennen.

Was de detente-politiek van Kissinger steeds verbonden geweest met althans het streven naar een militair machtsevenwicht, Vance en zijn geestverwanten (rijk vertegenwoordigd op het Amerikaanse State Department) grepen de ontspanningspolitiek dankbaar aan om het machtsdenken zoveel mogelijk los te laten. Daarbij deden het belang van de Noord-Zuid

relatie, de complexiteit van de wereld en Moskou’s ideologische en economische zwakte dienst als excuus om de ernst van de Sowjet-expansie te bagatelliseren. De meest dierbare herinnering aan zijn presidentschap, aldus Carter in de slotpassage van zijn herinneringen, is die aan het feit dat tijdens deze periode geen Amerikaans bloed als gevolg van oorlogsgeweld was vergoten. Deze President moet worden nagegeven dat hij zeker tot de afkondiging van zijn doctrine bijna alles heeft gedaan om de indruk te vermijden dat hij ooit van plan zou zijn geweest militair geweld te gebruiken. Als zodanig gaf hij, hoewel zelf zeker geen typische ‘liberal’, gestalte aan de ambities van de verlichte Democraten in zijn regering.

 

Toch, hoe vreemd het na dit alles wellicht ook moge klinken, er blijft voldoende reden over om de uitgangspunten van Carters buitenlandse politiek niet louter te veroordelen. Dit geldt vooral de nadruk die hij legde op de bevordering van mensenrechten en democratie. De fout lag niet in dit idealisme zelf, maar in de idee dat het als grondslag van de Amerikaanse buitenlandse politiek het verzet tegen Sowjet-expansie moest vervangen, terwijl het juist daarmee verbonden had moeten zijn. Een effectieve bescherming van de democratische wereld dient niet te beginnen met een afscheid van de machtspolitiek, maar juist met de opbouw van een solide defensie-apparaat. Want, hoewel de Iraanse revolutie duidelijk heeft gemaakt dat de belangen van deze wereld aan velerlei bedreigingen bloot kunnen komen te staan, de Westelijke veiligheid wordt door niets zozeer in gevaar gebracht als het enorme wapenarsenaal van de Sowjet-Unie. Het zijn alleen de Verenigde Staten die over de militaire en politieke mogelijkheden beschikken om aan dit gevaar het hoofd te bieden. In die zin zijn de internationaal-politieke verhoudingen van de jaren ’70 en ’80 nog even bipolair als ze daarvoor waren.

Niettemin was Carters idealisme een nuttige correctie op de ‘Realpolitik’ van Nixon en Kissinger. Dit duo had weliswaar steeds gestreefd naar een handhaving van het machtsevenwicht, het resultaat van hun inspanningen beantwoordde bij lange na niet aan deze doelstelling. Onvoldoende slaagden zij erin het Congres te overtuigen van de noodzaak de defensie-inspanningen op peil te houden. Voor een deel terecht schrijven zij deze

mislukking toe aan de invloed van Vietnam en Watergate, maar de verwaarlozing van de Amerikaanse defensie is zonder twijfel ook gestimuleerd door de illusies die hun ontspanningspolitiek opriep. Salt 1en de verklaring die Washington en Moskou over hun onderlinge betrekkingen tekenden, wekten de indruk dat de Sowjet-Unie niet alleen door het bezit van haar strategische kernmacht, maar ook in andere opzichten gelijkwaardig was aan de Verenigde Staten. Geheel naar de achtergrond verdween het besef dat het in de betrekkingen tussen deze twee staten niet alleen gaat om een gezamenlijke poging tot het vermijden van een nucleaire oorlog, maar ook om een conflict tussen een onvolkomen stelsel waarin kritiek en verandering steeds mogelijk blijven, en een intern verstard en economisch falend systeem dat steunt op leugen en onderdrukking en dat zich als hoeder van een revolutionaire ideologie nog slechts kan legitimeren door een permanente vlucht naar voren in zijn buitenlandse politiek. Hierdoor werden de Verenigde Staten in de ‘ideologische wedijver’ die – Moskou heeft daar nooit een geheim van gemaakt – ook gedurende de ontspanning onverminderd doorgaat, in het defensief gedrongen. Bovendien bleek het moeilijk een publieke opinie te overtuigen van de noodzaak een militair apparaat op te bouwen dat dient ter afschrikking van een staat waarmee de eigen regering beweert op ontspannen voet te verkeren.

Een combinatie van Kissingers realisme en Carters idealisme biedt de beste kansen op een politiek die dergelijke problemen weet te vermijden en die uitzicht geeft op het behoud van niet alleen de vrede maar ook van de democratie.14. Tot de realistische eisen van een dergelijke politiek behoort ook de erkenning dat men niet te kieskeurig kan zijn in de keuze van zijn bondgenoten. In een wereld waarin de democratie een uitzondering is kan niet ontkomen worden aan de noodzaak om bij het weerstaan van de Sowjet-macht samenwerking te zoeken met niet-democratische staten, wanneer deze samenwerking essentieel is voor de veiligheid of de economische overleving van het Westen. Het échec van Iran laat zien hoe het onder druk zetten van een bevriend autoritair regime, dat cultureel en historisch geen enkele verwantschap heeft met democratische waarden, kan leiden tot een situatie waarin de democratie in het land zelf geen stap dichterbij komt en de democratie elders wordt verzwakt.

Met zijn beroep op morele waarden wilde Jimmy Carter tegemoet komen aan de weerstanden tegen het cynische machtsdenken die grote delen van de Amerikaanse publieke opinie na de Vietnamese oorlog en het Watergate-schandaal beheersten. Als gevolg van de ontwikkelingen in Iran, Afghanistan en Polen heeft zijn opvolger het presidentiële ambt onder een geheel ander politiek gesternte aanvaard. Er bestaan echter veel belangrijker verschillen tussen Carter en Reagan. De huidige President heeft inmiddels bewezen tot heel wat meer in staat te zijn dan het volgen van de publieke opinie. Met grote volharding heeft hij het Amerikaanse volk een boodschap voorgehouden die het ook onder de veranderde politieke omstandigheden ongaarne hoort, namelijk dat het meer geld aan zijn defensie moet besteden.

Vorig jaar verscheen in Foreign Affairs een open brief waarin Andrei Sacharow nog eens heeft gewezen op de voorsprong die de Sowjet-Unie inmiddels ook in de nucleaire wapenwedloop heeft verworven, op de gevaren die hiervan het gevolg zijn en op de onmogelijkheid om onder deze omstandigheden vruchtbaar met Moskou over wapenbeheersing te onderhandelen.15. Het is de grote verdienste van Reagan dat hij tegenover het Congres zijn wil heeft weten door te zetten om het Amerikaanse defensiebudget substantieel te verhogen. Daarmee is althans een eerste stap gezet om de door Sacharow gesignaleerde gevaren het hoofd te bieden. Bovendien heeft de Amerikaanse President in de onderhandelingen over de middellange afstandswapens laten zien dat hij, anders dan zijn voorganger in de kwestie rond de neutronenbom, ongevoelig is voor het door Russische propaganda-offensieven gestimuleerde vredesverlangen dat delen van de West-Europese publieke opinie langzamerhand rijp heeft gemaakt voor eenzijdige nucleaire ontwapening. Dat Reagan na een ongelukkige start daarnaast getoond heeft, door het periodiek lanceren van nieuwe onderhandelingsvoorstellen, op het zo belangrijke terrein van de public relations tenminste de gelijke te zijn van de Sowjet-leiders, is meegenomen. Ook al zijn er heel wat bezwaren in te brengen tegen de Amerikaanse buitenlandse politiek van de laatste jaren (in de eerste plaats het nagenoeg ontbreken van een strategische conceptie), het allerbelangrijkste blijft dat deze President, met al zijn intellectuele armoede, zijn taktische

onhandigheden en zijn neiging zich met adviseurs van twijfelachtig kaliber te omringen, op de hoofdzaak vrij is van illusies. De recente Amerikaanse actie op Grenada, op zichzelf overigens van zeer relatieve betekenis, heeft bovendien aangetoond dat Reagan in tegenstelling tot zijn voorganger niet alleen bereid is met de inzet van militaire middelen te dreigen, maar deze ook daadwerkelijk te gebruiken als het erom gaat de imperialistische ambities van een Sowjet-bondgenoot een halt toe te roepen.

De verschillen tussen Carter en Reagan illustreren dat de uitkomst van het conflict tussen de democratische wereld en de Sowjet-Unie voor een belangrijk deel afhankelijk is van de ontwikkelingen in de Amerikaanse binnenlandse politiek. Hoewel in het jaar dat ons nog van de komende presidentsverkiezingen scheidt uiteraard verrassingen mogelijk blijven, lijkt Carters vice-president Walter Mondale op dit moment de grootste kans op de kandidatuur van de Democratische Partij te maken. Dat vooruitzicht geeft aan de herinneringen van Carter, Vance en Brzezinski ook een actuele waarde, aangezien daarin voldoende aanknopingspunten te vinden zijn voor enkele niet al te onbezonnen speculaties over de politiek die Mondale zal voorstaan, mocht hij niet alleen Democratisch kandidaat worden maar ook nog de verkiezingen in november winnen.

In de conflicten tussen Brzezinski en Vance koos Mondale vrijwel zonder uitzondering de zijde van de Secretary of State. Verbazing wekt dat niet, als men weet dat ook Mondale tot het ‘liberal establishment’ van de Democratische Partij behoort. Opvallend in zijn optreden als vice-president was voorts de volharding waarmee hij Carter vier jaren lang bleef wijzen op de noodzaak rekening te houden met de binnenlands-politieke haalbaarheid van een presidentieel besluit. Deze gewoonte was ook de aanleiding tot een van zijn zeldzame meningsverschillen met Vance: Mondale verzette zich tegen het embargo op de graanexport naar de Sowjet-Unie, aangezien hij daarvan schadelijke gevolgen verwachtte voor Carters kansen in de primaries. Het mag traditioneel een van de belangrijkste taken van een vice-president zijn om de President te waarschuwen tegen het afschrikken van potentiële kiezers, de ijver en toewijding waarmee Mondale dit deed vestigen de indruk van een politicus voor wie het volgen van de achterban een bijna soevereine richtlijn is.

Alleen al om die reden zal ook een President Mondale in zijn buitenlandse politiek rekening houden met het feit dat de stemming in Amerika sinds de tweede helft van de jaren ’70 in een aantal opzichten is veranderd. Maar een belangrijker indicatie voor de richting waarin zijn politiek zou kunnen gaan is waarschijnlijk af te leiden uit de allesoverheersende ambitie van elke nieuwe President een beleid te voeren dat fundamenteel verschilt van de politiek van zijn voorganger. Deze ambitie dateert van het eind van de jaren ’60, toen als gevolg van de Vietnamese oorlog een einde kwam aan de overeenstemming tussen de Republikeinse en Democratische Partij over de hoofdlijnen van de Amerikaanse buitenlandse politiek. Zowel Nixon, Carter als Reagan heeft zich in de eerste plaats afgezet tegen de politiek van zijn voorganger en er is alle reden te veronderstellen dat Mondale niet anders zal handelen. Het ligt voor de hand dat hij daarbij een beroep zal doen op de ideeën van spraakmakende geestverwanten in zijn partij. Er bestaan genoeg aanwijzingen dat deze denkbeelden op de hoofdzaak, de benadering van de Sowjet-Unie, niet wezenlijk veranderd zijn sinds de periode dat Vance de Amerikaanse politiek op dit punt aangaf. Een belangrijk deel van de ‘liberal’ opinievorming staat nog altijd in het teken van een afkeer van de militaire factor, waarbij men vooral bevangen is geraakt door een primaat van de moraliteit dat gericht is op het streven de rol van kernwapens in de Westelijke verdedigingsstrategie terug te dringen. Het beeld dat men van de Sowjet-Unie heeft is van dit primaat een afgeleide, met als gevolg dat een eenzijdige vermindering van de kernwapens niet wordt uitgesloten.

Een representatief voorbeeld van deze denktrant is te vinden in een recent artikel van George W. Ball, voormalig onderminister van Buitenlandse Zaken in de regeringen van Kennedy en Johnson, en door Carter op het nippertje gepasseerd voor het ambt van Secretary of State. Hierin houdt Ball een pleidooi voor een versterking van de West-Europese conventionele defensie, terwijl hij zich tegelijkertijd bij voorbaat uitspreekt tegen de plaatsing van Amerikaanse middellange afstandswapens in Europa. Deze wapens zijn militair overbodig, aldus Ball, die het argument dat het Sowjet-overwicht op dit gebied West-Europa blootstelt aan politieke chantage, onbesproken laat. Dat laatste is niet verwonderlijk: Ball

schrijft ervan overtuigd te zijn dat de Sowjet-Unie veel meer geïnteresseerd is in de oplossing van haar interne problemen dan in de uitbreiding van haar invloedssfeer. Hij verwijt Reagan dat diens benadering van Moskou in het teken staat van ‘dogmatische obsessies’16.

Over de uitslag van de komende presidentsverkiezingen is in dit stadium uiteraard niet veel meer te zeggen dan dat in de Amerikaanse politiek, meer nog dan elders, alles mogelijk blijft. Wat de buitenlandse politiek betreft staat er heel wat op het spel, terwijl de verkiezingsstrijd wellicht beslist zal worden door factoren die met deze inzet weinig of niets te maken hebben. Niet te voorziene gebeurtenissen buiten beschouwing gelaten, moet daarbij vooral gedacht worden aan de ontwikkeling van de Amerikaanse economie. Mocht de keuze inderdaad gaan tussen de geobsedeerde dogmaticus Reagan (van wie op dit moment nog niet zeker is of hij zich herkiesbaar stelt) en de flexibele progressief Mondale, dan is er meer dan één reden om te hopen dat het economisch herstel in de Verenigde Staten zich in 1984 krachtig zal voortzetten.

15 december 1983